创绿关于ICAO大会成果的分析

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10月6日,三年一度的国际民航组织第39届大会在加拿大蒙特利尔通过了第一个旨在控制国际航空部门二氧化碳排放的全球性市场机制。创绿认为,作为首个规范全球国际航空二氧化碳排放的市场机制,它无疑彰显了航空业对于应对气候变化紧迫性的共识,以及推动经济去碳化的政治意愿。此次大会成果将为全球实现《巴黎协定》所设定的目标及2030年可持续发展目标提供基础。

 
 
历经多年谈判,国际民航组织(ICAO)达成了全球性国际民航温室气体减排协议。10月6日,三年一度的国际民航组织第39届大会在加拿大蒙特利尔通过了第一个旨在控制国际航空部门二氧化碳排放的全球性市场机制。
 
国际民航组织大会是ICAO的最高权力机构,大会每三年至少召开一次,ICAO的191个成员国和众多国际组织受邀参会。国际航空碳抵消和减排计划(CORSIA)作为航空运输界一揽子减排措施的补充,以减少国际航空二氧化碳排放,包括改进技术与运行方式,促进可持续的航空代用燃料的生产与利用。此次大会关于全球减排机制的决议将适用于所有每年温室气体排放量超过1万吨的客运及货运飞机。
 
全球基于市场的措施(GMBM)于2013年ICAO大会上被提出,计划将于2021年开始分三阶段实施:2023年之前为试行阶段,2026年前为第一阶段,2027到2025年为第二阶段。其中试行阶段与第一阶段以各国自愿参加为基础;第二阶段,除获准免除参加的国家外,其他所有国家均须参加。
 
截至10月6日,包括中国在内的60多个国家表明自2021年实施起便自愿加入全球基于市场机制的减排措施,这些国家在全球国际航空市场中的占比约为85%。
 
对此
创绿中心认为
 
作为首个规范全球国际航空二氧化碳排放的市场机制,它无疑彰显了航空业对于应对气候变化紧迫性的共识,以及推动经济去碳化的政治意愿。在ICAO通过此决议的一天前,《巴黎协定》跨过了正式生效所需要的两道门槛。目前全球航空业碳排放总量相当于德国全国的碳排放量,并且增速最大。如果没有有效的措施,预计到2050年航空业碳排放将占全球总量的近四分之一。近二十年来,航空业与海运一直未被纳入《联合国气候变化框架公约》下。《巴黎协定》中各国提交的自主贡献方案中的减排目标只涵盖其国内的碳排放,国际航空业和海运部门则被排除在减排计划之外。此次大会成果将为全球实现《巴黎协定》所设定的目标及2030年可持续发展目标提供基础。
 
决议强调要为各国尤其是发展中国家提供支持,并且每三年审评该机制的实施情况和影响。这部分体现了共同但有区别的责任,并且定期审议机制有助于逐步提升航空业碳减排力度,以确保与《巴黎协定》制定的2度温控目标甚至1.5度温控目标所需要的力度相一致。
《巴黎协定》规定到本世纪下半叶实现经济去碳化,以避免脆弱人群免遭气候变化的不利影响。随着全球平均气温连续打破历史记录,需要各个部门以实质减排来实现《巴黎协定》的2℃乃至1.5℃的目标。此次大会体现了国际航空业向温室气体减排迈出了一步,然而,许多关乎气候效益的关键问题仍然悬而未决,需要各国发挥气候领导力与行动力。
基于市场机制的减排措施在2021年实施后的六年内都是基于各国自愿参与的原则,而且这一机制的核心是抵消新增的碳排放量,这从实现气候安全所需的气候雄心、力度以及紧迫性来说尚不充分根据决议,以2020年全球航空碳排放为基准,各国航空公司将对于其超过此基准的新增碳排放量通过森林碳汇等项目进行抵消,预计这一成本约占整个行业全年收入的2%。依照目前的技术水平,航空业的发展势必伴随着化石燃料的消耗。然而,仅仅抵消碳排放的增量,而不实现总量上的绝对减排,将无法真正解决气候危机。因此,航空业不能止步于碳抵消,各国需要制定更有效的措施来控制国际航空碳排放。
 
本届大会上没有就开展碳抵消项目需采纳的环境社会保障政策,以及确保实现真正气候效益的规定达成一致。比如,如何避免碳抵消项目的“双重计算”、如何确保碳抵消项目是真正来自于新开发的、额外的碳汇项目等。作为一个碳排放总量大且增长速率极快的行业,航空业实现真正意义上的减排才能推动《巴黎协定》的有效落实。
 
这一进程中,航空大国应当在推动国内航空碳减排上发挥领导力。中国将于2017年启动全国碳排放交易市场,一旦启动,将超过欧盟碳交易体系成为全球最大碳交易体系。中国已将航空业纳入了控排行业,如果能够吸纳七个试点的经验与教训,设定有效的配额分配机制,采纳严格的MRV,确保利益相关方参与,并确保碳抵消项目执行中不导致额外的环境社会负面影响,方能使国内航空业的碳减排得以有效推动。 
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