那些关于BBNJ的常见问题

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从2018年开始,联合国开启了国家管辖范围外海域的生物多样性(BBNJ)养护和可持续利用法律文书的政府间谈判,创绿简单回顾了谈判至今常见的问题,希望为读者快速了解和参与BBNJ讨论提供帮助。

从2018年开始,联合国开启了国家管辖范围外海域的生物多样性(BBNJ)养护和可持续利用法律文书的政府间谈判,该进程将为占地球一半面积的公海的海洋生物资源的保护和利用设立制度,被认为是当下海洋领域最重要的国际立法过程,因此受到了国内外相关政府部门、国际组织、学术机构和民间环保组织的高度关注。

创绿简单回顾了谈判至今常见的问题,希望为读者快速了解和参与BBNJ讨论提供帮助。这些问题包括:什么是BBNJ谈判会议;为什么要启动BBNJ谈判;创绿为什么关注BBNJ谈判;BBNJ谈判谈什么和焦点问题;BBNJ谈判与中国的关系等。此外,我们也为需要进一步了解BBNJ议题的读者罗列了获取谈判进程详细资讯的渠道,以及创绿前期所做的分析文章列表。创绿相信更广泛的公众参与和讨论,有助于为我国自此进程中的参与汇集智慧。

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·  什么是BBNJ谈判会议?

·  为什么要启动BBNJ谈判?

·  谁在参加BBNJ谈判?

·  我们为什么关注BBNJ谈判?

·  BBNJ谈判谈什么?

·  BBNJ谈判的焦点问题?

·  BBNJ谈判与中国

·  公众如何了解谈判进程?

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什么是BBNJ谈判会议?

BBNJ谈判会议是《联合国海洋法公约》下的政府间会议,目标是在《海洋法公约》框架下形成一个养护与可持续利用公海生物多样性资源的协定。BBNJ谈判地点位于纽约的联合国总部,根据联大在2017年的决定,会议从2018年下半年到2020年共举办四次,每半年一次,每次为期两周。

BBNJ是“Biological diversity of areas beyond national Jurisdiction”的英文缩写,指国家管辖范围以外海域的生物多样性。“国家管辖外范围以外”主要是区分于国家具有主权和专属管辖权的领海、专属经济区和大陆架,是一个法律上的定义。可以先简单地理解为BBNJ指的就是公海生物多样性。

BBNJ谈判会议的全称是——

    根据《联合国海洋法公约》的规定

           就国家管辖范围以外区域

                 海洋生物多样性的

                       养护和可持续利用问题

                             拟定一份具有法律约束力的

                                   国际文书的

                                        政府间谈判

为什么要启动BBNJ谈判?

联合国对于BBNJ的讨论缘起于深海生命系统的发现。由于深海海底黑暗、高压、低温、缺氧的特殊环境,主流科学曾长期认为深海海底寂静荒芜,没有生命的存在。但随着海底热液和海底冷泉被发现,周围的丰富多样的生态系统也进入人类的视野。有别于陆地或海洋上层的生态系统,这些生命不依赖氧气和光合作用,而是以硫作为能量循环的基础,表达出这些高温高压下独特的生理特性的遗传资源被视为具有极高的利用价值,因而迅速成为各国海洋科学研究的热点,如何公平分享开发作为全球公域的公海中遗传资源的利益也引起了广泛关注。

海洋生态环境问题日益尖锐也是促使开启BBNJ进程的另一个重要原因,2004年联大启动BBNJ特设工作组的时候提及的议题除了深海遗传资源还包括了非法捕鱼的议题。近年来,气候变化也成为海洋保护的重要背景。气候变化、海洋污染、海洋塑料垃圾这些问题在谈判期间频繁地被各国政府代表提及,代表着各国对海洋环境问题的重视。所以BBNJ所讲的生物多样性不限于海底,包含了整个水体中的生物。

而公海的现有治理处于碎片化的状态,不同的行业机构例如(国际海事组织IMO)和区域性机构(例如区域渔业组织)都是各管一块,无法有力地或者系统地回应公海所面临的挑战。

谁在参加BBNJ谈判?

因为是联大下的会议,联合国所有成员国包括沿海国和内陆国都可以派代表参加,各国的代表团一般由相关的不同部门和科学家团队组成,例如,我国派出了由外交部、资源部和渔业部门,以及专家团队组成的约20人左右的团队。

其他国际公约或机构代表也可以注册参会并作为观察员发言,例如国际海底管理局、国际海事组织、生物多样性公约、粮农组织、国际刑警组织、区域渔业组织等。

环保组织可以参会并作为观察员发言,将近40个环保组织派出代表跟踪了这一重要的攸关半个地球生物多样性保护的谈判进程。

任何人都可以在线实时收看大会进程。

我们为什么关注BBNJ谈判?

BBNJ不是一个突然冒出来的新问题,实际上就这一问题联合国已经开展了十年的工作组会议和两年的预备委员会会议,直到2018年9月正式启动了政府间谈判过程。谈判最终达成的协定将为占地球一半面积的公海的海洋生物资源的保护和利用设立制度

BBNJ法律文书的谈判,被认为是当下海洋领域最重要的国际立法过程。有人把谈判中的BBNJ协定的重要性跟《巴黎协定》相提并论。

创绿长期关注环境相关的全球治理进程,包括气候变化和绿色金融等。自创立初期创绿就开始推动南极海洋的保护,连续七年参加南极海洋保护的谈判。因为南极海洋也是公海,南极海洋保护区的进程中也经常提到BBNJ的相关性。因此创绿从2016年起作为观察员参与了BBNJ谈判前的预委会和政府间谈判会议。创绿衷心希望为同样关心海洋的公众、学者和其他利益相关方提供多元和立体的海洋视角,促进国内对海洋公域保护的讨论和关注。

BBNJ谈判谈什么?

谈判主要围绕四个主要议题:海洋遗传资源、包括海洋保护区在内的划区管理工具、环境影响评价以及能力建设和技术转让。

海洋遗传资源:这个议题源于人类预见到海底生物资源由于其基因所具有潜在的开发价值,具有资金技术发达国家可以优先开发利用这些资源从而获得利润,而缺乏资金技术的资金技术的发展中国家可能会一无所获,南北差距可能会进一步拉大。因此如何让开发这些基因获得的惠益可以被公平地分享给其他国家是这一议题需要解决的问题。问题包含惠益分享给谁、惠益以什么形式分享、惠益什么时候分享,消息公开等。

包括海洋保护区在内的划区管理工具:这个议题首先需要解决的是谁有资格来建立和管理公海海洋保护区的问题,“公海自由”是国际海洋法的重要原则,任何人或国家都没有权利在公海上设立排他性的控制或管辖,限制别人的活动和进入。所以,公海的划区域管理必须基于国际合作与协商。一方面是各国不希望损害自由开发公海的权益,一方面是已经遭到过度开发利用而岌岌可危的海洋生态系统,不管是海洋保护区定义、标准、谁来提议、要不要评估等系列技术问题背后反映的其实是经济开发与生态保护的博弈。是否能在谈成一个有效的公海保护区建立、管理和评估机制,体现着各国保护公海的决心,也是BBNJ协议是否具有“牙齿”,是否可以在未来几十年保护公海中发挥实际效果的重要一节。

环境影响评价:这个议题是指各国通过建立体系,对受其管辖的发生在公海的活动进行环境影响评价。具体讨论的问题包括什么活动需要被评价、谁来决定要不要评价、谁来评价、评价哪些内容、谁来审核这些评价结果等等。需要注意的是这里的环境影响评价包括对累计效应的评估,单个活动对广袤的海洋可以造成的影响是有限的,但当这些效应累加在一起就可能成为咬死大象的蚂蚁。这是另一个可以使BBNJ具有“牙齿”的重要内容,每个具体问题最后商议结果是从严还是从宽都决定着BBNJ是否能有效遏制人类活动带来的海洋资源退化。

能力建设和技术转让:其实以上三个议题都包含有能力建设和技术转让的问题。很多发展欠发达国家即使有心保护也没有相应的能力、技术与资金来履行自己的义务。所以会议需要讨论以什么样的形式来协助这些国家共同参与到BBNJ的治理中。

BBNJ谈判的焦点问题?

BBNJ谈判需要解决的首要问题是BBNJ与现有海洋管理框架体系的关系问题,既不能统管也不能改变现有机制,怎样实现补充现有国际或区域条约和机构组织对公海的管理将是生成一个有效果的BBNJ协定最大的挑战。海洋里面的鱼是作为渔业资源交由渔业管理机构来管理,还是可以同时被纳入BBNJ的保护措施之下,也是隐藏在这一挑战之下的关键问题。

虽然《联合国海洋法》规定“公海自由”,在过去的几十年实际已经专门建立了一些协调各国使用公海的条约和机构,例如联合国鱼群协定(FSA)、国际海事组织(IMO)、国际海底管理局(ISA);还有一些国际的和区域的条约或组织机构所涉及的范围与BBNJ有交叉,例如生物多样性公约(CBD)、粮农组织(FAO)。更不要说作为公海最主要的生物资源——鱼类资源实际处于不同的区域渔业组织管理之下。

BBNJ谈判与中国

中国积极参与着BBNJ谈判。作为最大的发展中国家和成长中的海洋强国,需要关注这一协定对我国渔业、海底资源开发以及其他经济活动的影响,以及国内相应的理论研究和建立制度体系的要求。BBNJ第二次会议政府谈判会议上,中国代表团表达了希望BBNJ 国际协定应该是渐进发展的、公平合理的和普遍参与的新协定,中国愿以建设性态度推进谈判。我们期待中国在BBNJ谈判中成为弥合不同立场、推动进程向前的关键力量,我们也相信“人类命运共同体”的理念,可以成为中国对BBNJ协定的独特贡献。

公众如何了解谈判进程?

可以通过访问UN网站实时观看会议进程视频,网址:

http://webtv.un.org/live-now/watch/-1st-meeting-intergovernmental-conference-on-marine-biodiversity-of-areas-beyond-national-jurisdiction-second-session-25-march-5-april-2019/5689654736001

还可以访问由公海联盟根据会议内容整理的Treaty tracker,来选择阅读不同国家针对不同议题的会议发言:


会议文件和部分会议发言内容可以访问联合国的Papersmart:

http://papersmart.unmeetings.org/ga/bbnj-intergovernmental-conference/second-session-(2019)/statements/

IISD的地球谈判日报会总结每日的谈判,是了解谈判的快速通道:

http://enb.iisd.org/oceans/bbnj/igc2/

您还可以关注创绿在会议期间发布的微信、博客或网站内容来了解会上的热点内容。

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