BBNJ养护与可持续利用第二次政府间谈判会议观察:继续搭积木

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2019年3月25日至4月5日,针对BBNJ国际法律文书的第二次政府间谈判会议在纽约联合国总部举行。公海生物多样性制度的不同选项越来越具体,各国站位也更加明确,硬仗还在后面。

2019年3月25日至4月5日,根据《联合国海洋法公约》的规定就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性(BBNJ)的养护与可持续利用问题拟定一份具有法律约束力的国际文书(ILBI)政府间会议(IGC)在纽约联合国总部举行。创绿研究院派出陈冀俍和周宇晶两位研究员参加了此次会议。

按照2017年联大的决定,从2018至2020年将举行四次这样的政府间谈判会,这是第二次会议(IGC-2),同时也是自联大启动BBNJ的讨论以来第35次会议。历经十年特设工作组和两年预备委员会的讨论,BBNJ的执行协定似乎终于胜利在望了。

在会议开始前一个多月,各国代表都得到了一份《主席协助谈判文件》。这份文件是去年9月份会议的成果总结。在那次会议上,各国代表针对主席准备的问题列表进行了回答,所有的答案被收录在这份《主席协助谈判文件》中。本次会议就是在这份文件的基础上进一步细化、简化或者合并不同的选项。

会场中的非政府组织席位 信天翁是民间票选的公海谈判大使  |  创绿研究院摄

会场中的非政府组织席位 信天翁是民间票选的公海谈判大使  |  创绿研究院摄

去年九月份的会议讨论的顺序是“由简到难”,先讨论分歧相对较少的能力建设与技术转让(CBTT),然后是环境影响评价,接着是划区管理工具,最后才讨论海洋遗传资源的获取和惠益分享。而这次会议正好相反,非正式的讨论先上来就是海洋遗传资源,一直讨论完能力建设和技术转让后还花时间讨论了机制安排、信息交换机制等制度整体架构上的问题。

从讨论的情况来看,各国依然各执立场,例如发展中国家对遗传资源是“人类共同继承财产”的认定,欧盟设立公海保护区网络的雄心,中国对应用预警原则的谨慎,俄罗斯任何额外规制的反对,都没有变化。但是在《主席协助谈判文件》的支持下,讨论更加具体更加务实,不少国家也在努力在一些小问题上探索合并选项以及弥合分歧的可能性。

由于很多发展中国家代表团的坚持,BBNJ谈判到目前为止一直是以全体大会的形式进行,即使是所谓的“非正式磋商”,也没有进行平行的分组讨论。“非正式”意味着没有正式的记录,也没有最后的报告,只是作为交流观点以促进相互的理解,为正式的会议做准备。所以现在的“基于文本的”谈判还是处于一个通过“搭积木”对未来的条约进行想象的过程,而正式的条约“文本谈判”就像是要用计算机语言依照搭出的积木形状在计算机里建模的过程,那个过程会更加精细和严谨。为了提高讨论的效率,分组和闭门的会议都可能出现在下一次政府间会议上。

最后一天的会议上,各国都要求主席基于此次会议编写新一版的谈判文案。这个新的文案中是否能把现在条文的不同选项转化为括号中的细项决定着下一次的谈判是“基于文本”的谈判还是“文本谈判”。有不少代表团提出,下一稿的文案中应尽量使用法律语言,以尽快进入文本谈判。现在看来,下一版本的文案依然是一个“协助谈判文案”,并不是新条约文本的基础,在未来进行条约解释的时候也没有任何效力。如果要在2020年达成协定,无论下一个文案是什么形式,下一次会议必须要把不同选项尽可能用条约语言具体化,不同选项关键的差异可以保留在条约文本中,最后通过高层的政治磋商来解决。

会议期间,在午休的时候都有边会的安排,边会是国际机构、学术机构和非政府组织的重要舞台,谈判中的关键问题——例如新条约确立的全球机制如何与区域和行业机制合作互补?如何让科学有效支持政策制定?公海上海洋保护区有哪些值得借鉴的经验?这些问题都会在边会中进行讨论,而边会的讨论所汇集的智慧能够帮助不同背景的参会人员更好地理解自己正在讨论的问题和设想未来的解决方案。

创绿研究院研究员陈冀俍认为,经过这么多年的讨论,谈判已经进入了“堑壕战”,各方立场之间分歧点已经很清楚,技术层面的讨论只能是让这些分歧以更加明确的选项的形式呈现出来,解决这些分歧可能还是需要更高级别的政治意愿和政治智慧。中法两国的最高领导人在本次会议的第一周期间发布了《关于共同维护多边主义、完善全球治理的联合声明》,提及了“两国承诺在联合国框架下就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用国际协定谈判加强沟通与合作,为协定达成作出积极贡献。”谈判的尽早完成需要这样的政治推动。

创绿研究院研究员周宇晶认为同样是对“人类共有物”管理的谈判,公海养护的谈判会比分配有限碳排放空间的气候谈判前进得更加顺利,至少在必须尽快通过国际立法来回应海洋生态危机这一点已经没有了怀疑论和阴谋论。虽然前两次BBNJ会议上各国代表提出的多是很具体的执行层面的问题,各国分歧的实质并不是要怎么做,还是要做到什么程度的问题。2020年联合国将再次举办海洋大会,生物多样性公约(CBD)也需要在2020年的缔约方大会上确立未来十年海洋保护区设立目标,随着2020的临近,各国对保护目标的承诺范围也会愈加明晰。这些进程都将为BBNJ协定积聚必要的政治意愿,因此我们有理由保持乐观。

我们衷心希望在经过这么多年的努力之后,可以为守护公海生物多样性建立更强有力的法律基础,为当代和子孙后代留下一个生机勃勃的海洋生态系统。

 
创绿的两位研究员在会场  |  创绿研究院摄

创绿的两位研究员在会场  |  创绿研究院摄

—— 感谢海因里希·伯尔基金会(德国)北京代表处对创绿研究院海洋治理能力建设项目的支持


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