波兰 · 卡托维兹 | COP24气候大会第二周观察

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当地时间12月15日深夜,经过15天的谈判及不断推迟的闭幕会议,《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)第24届缔约方大会(COP24)于波兰卡托维兹达成了“卡托维兹气候一揽子计划”,为落实《巴黎协定》提供实施细则,促进应对气候变化的国际合作,也稳固了各国在国内层面开展更有力的气候行动的信心。

当地时间12月15日深夜,经过15天的谈判及不断推迟的闭幕会议,《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)第24届缔约方大会(COP24)于波兰卡托维兹落下帷幕。各缔约方达成了《巴黎协定》(以下简称《协定》)的实施细则(Paris Rulebook),为落实《协定》提供了指引。名为“卡托维兹气候一揽子计划”的文件将促进应对气候变化的国际合作,也稳固了各国在国内层面开展更有力的气候行动的信心。

 

截至发稿日,暂未在大会官网上看到最终的决议。根据《公约》官网新闻稿及14日的决议草案,总体而言,大会就透明度框架、2025年后气候资金承诺、全球盘点以及技术转让进程分析等制定了细则,其中透明度框架涉及了各国如何通报包括减缓、适应、资金支持在内的国家自主贡献方案。遗憾的是,尽管经过了多次延期以保障各方充分表达意见以寻求共识,但大会最终未能就《协定》第六条即市场机制的具体实施细则达成一致,并计划在2019年COP25期间完成该细则的谈判。

 

COP24闭幕大会  图/创绿研究院

 

气候资金

 

气候资金有助于发展中国家,尤其是小岛屿国家及最不发达国家有效应对气候变化,避免这些气候脆弱性国家继续受到气候变化导致的不利影响。2015年COP21大会期间,发达国家缔约方承诺将继续履行在《公约》框架下提出的1000亿美元气候资金承诺,并将设定2025年后每年不低于1000亿美元的新的气候资金承诺。本次大会期间,各缔约方一致承认可预测和明确的资金支助信息对于实施《协定》十分重要,重申了在《协定》中针对气候资金做出的承诺。各缔约方还承诺将推动资金流动与低温室气体排放和气候适应性相一致,以将应对气候变化与落实可持续发展和消除贫困的努力联系起来。

 

根据决议草案,各国将在2019年和2020年的气候谈判年间会(in-session workshops)中重点关注气候资金的使用及影响,并要求《公约》秘书处总结年间会上围绕长期气候资金的讨论,并在COP25及COP26大会上向各缔约方报告。为了确保公开透明及公平,各缔约方要求《公约》秘书处应确保公共部门和私营部门的有效参与,并在准备总结报告时依据公平原则及性别平等原则汇总利益相关方的意见。各方还决定将于2020年召开第四次气候资金双年度高级别部长级会议,讨论长期气候资金目标。然而,大会决议草案仅指出将在实施有意义的减缓行动以及实施的透明度的框架下针对2025年后新的气候资金集体目标展开讨论,却未提及气候适应资金。

 

在气候资金信息通报方面,发达国家缔约方承诺将自2020年,每两年定期通报其提供的用于协助发展中国家缔约方减缓资金和适应资金的信息,包括预计向发展中国家提供的公共资金规模。决议草案要求这些信息应当明确政策优先领域,包括资金的接收国、受益方、目标群体以及对性别平等的影响,说明资金支助的目的以及如何判定资金是新的、额外的、如何实现适应与减缓的均衡、如何考虑了发展中国家关注的优先事项、以及如何帮助发展中国家资金流向与低温室气体排放和气候适应型发展方向相一致等。此外,各缔约方同意将私营资金作为气候资金筹集的来源之一,并纳入到双年信息通报中。大会还要求《公约》秘书处自2021年起整理汇编发达国家所提供的气候资金信息,为全球盘点工作提供参考。

 

全球盘点——促进雄心提升的关键机制

 

各缔约方一致承认全球盘点机制对增强全球气候雄心及有效落实《协定》长期气候目标非常重要,决定全球盘点的成果应顾及公平、可利用的最佳科学以及应对气候变化的最佳实践经验,总结增强全球气候行动的机遇与挑战,强调全球盘点应针对《协定》长期目标的集体进展目标落实进程进行盘点与总结,而不是关注具体每一个缔约方的气候行动。

 

公平原则方面,上周,APA工作组在谈判案文草案中就全球盘点执行的方式提供了两个选项:

 

  • Option 1: 重申(Reiterates)全球盘点的开展应根据《巴黎协定》第十四条第1款所述,顾及公平和利用现有的最佳科学。
  • Option 2: 决定(Decides)以跨领域的形式在全球盘点的进程、议题及最终形成的结果中充分考虑公平,以反映行动和支助之间的关系。

 

各方曾一度就公平原则应被“纳入进程”(will be considered in)还是“作为参考”(inform)展开磋商。本周,各缔约方整合了这两项选项,决定在在全球盘点的各项进程中将公平原则与利用最佳科学结论纳入考虑。

 

对于全球盘点所需要收集并评估的信息,大会决议文本草案第5段(b)项提出全球盘点应涵盖减缓、适应以及执行手段和支助问题,并指出可以将应对措施及损失与损害议题纳入全球盘点之中。此前几个版本的文本草案中。之前版本草案中备受小岛屿国家联盟(AOSIS)与最不发达国家(LDC)关注的损失与损害议题(Loss and Damage)仅被列在适应议题的脚注之中。损失与损害是指发展中国家因气候变化已经造成的不利影响而遭受的损失与损害。小岛屿发展中国家与最不发达国家等气候脆弱国家对全球温室气体排放的贡献有限,但却是遭受气候变化影响最大的国家。因此,小岛屿国家对将损失与损害仅作为适应气候变化的脚注表示强烈反对,表示损失与损害不能与适应气候变化混为一谈,应成为全球盘点机制中独立议题之一。

 

本次大会上也对非缔约方利益相关方参与全球盘点做出了规定。各缔约方明确指出全球盘点机制是由缔约方来驱动的进程,但也需要非缔约方身份的各利益相关方(non-Party stakeholders)有效且公平地参与,缔约方还应对非缔约方身份的利益相关方参与提供支持。但此前的文本草案并未规定非缔约方利益相关方所贡献的内容也应被纳入全球盘点之中。大会第二周,根据欧盟部分成员国对的建议,大会新增了一段说明,指出非缔约方身份利益相关方及已注册的UNFCCC观察员机构提交的内容也应被纳入全球盘点进程之中。然而,大会决议草案仅指出各缔约方能够访问全球盘点的所有内容(all inputs will be fully accessible  by Parties),并未明确非缔约方身份的利益相关方是否能够访问全球盘点的内容。公开透明的全球盘点进程有助于各方对全球盘点进行监督,保证全球盘点切实有效地落实。如果仅有缔约方能够访问全球盘点的内容,则将无法保证全球盘点的透明性并有失公平,对非缔约方利益相关方参与全球盘点进程造成严重影响。

 

塔拉诺阿对话(Talanoa Dialogue)——倾听每个国家、群体及未来世代的声音

 

当地时间12月12日下午,塔拉诺阿对话在COP23主席及COP24主席的共同主持下闭幕。COP24主席,波兰环境部国务秘书Michal Kurtyka表示,塔拉诺阿对话的开展有助于帮助各方找出针对每个缔约方应对气候变化的最佳办法。COP23主席,斐济总理Frank Banimarama进一步提出,各缔约方应继续秉持塔拉诺阿的精神积极开展气候行动,並在2019年9月联合国气候峰会召开前进一步提高各自国家自主贡献的雄心。欧盟分享了其有关气候雄心的故事,并再次强调欧盟将继续采取如改革碳市场、提高碳定价、制定更具雄心的能源规划与向发展中国家提供官方发展援助资金等一系列气候行动。中国欢迎非政府组织等不同利益相关方的参与,鼓励民间社会向塔拉诺阿对话提交素材。中国还表示目前发达国家调集气候资金的水平距离1000亿美元气候资金目标及长期气候资金目标仍有差距,并对大会决议草案没有纳入IPCC发布的1.5℃特别报告表示非常失望。环境完整性集团国家(EIG, the Environmental Integrity Group)及斐济特别强调他们“欢迎”IPCC1.5℃特别报告。小岛屿国家联盟呼吁各缔约方应在2020年通报新的NDC,并指出全球现在亟需提高气候雄心,加速淘汰煤炭,以确保在2050年实现二氧化碳净零排放。青年联盟(YOUNGO)认为塔拉诺阿对话进程不应在此结束,而应当作为一个持续的进程,为每一次全球盘点提供便利性的协助。

 

在塔拉诺阿对话闭幕大会上,来自斐济和波兰的两名青年共同宣读了本次对话成果之一——“塔拉诺阿呼吁行动”宣言。该份宣言指出现有气候行动力度仍不足以实现《协定》提出的1.5℃目标,世界各国领导人需要展现气候领导力,将气候行动置于本国政治议程内的最优先事项,积极采取气候行动,实现公正的转型。宣言呼吁各缔约方应加强与非缔约方身份的利益相关方紧密合作,制定长期温室气体低排放战略,并向国际机构、私营部门、社会组织、宗教领袖、青年人乃至公众发出呼吁,以不同形式加速气候行动,助力落实《协定》。作为未来世代的代表,青年人要求各国政府尊重代际公平的原则,迅速提高气候雄心,为未来世代留下一个具有气候韧性的未来。联合国秘书长古特雷斯也呼吁各缔约方在卡托维兹达成共识,避免错过遏止气候变化的绝佳机会:“我希望我的孙女,或者其他任何一个人,不会在未来品尝因我们的失败而酿成的苦果。”

 

但需要注意的是,在目前公布的大会决议文本草案中,各缔约方仅提出将“注意”(Take notes of)而非“欢迎”(welcome)或“考虑”(consider)塔拉诺阿对话的内容及结果,并仅提出“邀请”(invite)而非“要求”(request)各缔约方在编制新的国家自主贡献时将塔拉诺阿对话的成果纳入考量。根据COP21大会决议第20条,塔拉诺阿对话应当盘点缔约方在争取实现《巴黎协定》第四条第1款所述长期目标方面的进展情况,并按照《协定》第四条第8款为拟定国家自主贡献提供信息。目前这一文本所采用的语言在塔拉诺阿对话内容及成果方面并没有实质性的约束力,其为各缔约方编制并通报新的国家自主贡献提供信息的作用将大打折扣。

 

结语

 

本次大会,大部分缔约方与国家集团展现了极大的灵活度,确保了《协定》实施细则的如期达成,标志各国从承诺到行动迈出了关键的一步。由于各国受气候变化影响、对温室气体排放贡献、减缓与适应气候变化的能力、资金、与技术各不相同,各国将根据各自国情在国内层面采取行动,将应对气候变化纳入国家立法、发展规划、行业政策,并利用金融手段促进资金流向低碳、清洁的领域,同时加强应对气候变化国际合作。与此同时,向可持续的具有气候韧性的经济全面转型,每个国家都需要提升行动力度,这一趋势毋庸置疑。科学研究已经多次提醒,越早增强行动力度,转型成本越低,也越早为其国民把握住经济、社会与环境的多重效益。联合国秘书长为COP24闭幕会议提供的声明指出,“从现在起,我的五大优先事项都是雄心:减缓雄心、适应雄心、资金雄心、技术合作与能力建设的雄心,以及技术创新的雄心”。2019年9月,联合国将召开新一轮气候峰会,各国首脑可以在峰会期间展现出其治理雄心,为提升全球气候行动的力度提供政治推动力。

 

注:本文根据截稿日的《公约》官网新闻稿及决议草案分析,待决议更新到官网后,会做相应更新。

 

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