波兰 · 卡托维兹 | COP24第一周观察

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今年要完成《巴黎协定》实施细则(Paris Rulebook)的谈判,目前仍有诸多分歧留待部长们第二周进一步磋商。

12月2日,《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)第24次缔约方大会(COP24) 在波兰小城卡托维兹召开,190多个缔约方围绕《巴黎协定》的具体执行细则展开谈判与磋商,以期达成一份落实《巴黎协定》的实施细则(Paris Rulebook)。本次会议期间,《巴黎协定》特设工作组(APA),附属执行机构(SBI)和附属科学技术咨询机构(SBSTA)在第一周围绕落实《巴黎协定》实施细则的诸多问题展开非正式磋商,并在12月8日向大会主席提交精简的谈判案文草案,供第二周抵达的各国部长决议通过此案文。

 

COP24全体大会 图/创绿研究院

 

提前召开的缔约方大会与推迟的开幕会议

 

为了确保各方有充足的时间在关键议题上进行磋商并达成一致,本次缔约方大会特地安排提前一天召开。但在12月2日当天,原本应主持会议的COP24主席波兰环境部国务秘书Michał Kurtyka姗姗来迟。最终大会于中午约12点半在上届缔约方大会主席斐济总理Frank Banimarama的主持下举行。

 

12月2日全体大会开始前会场  图/创绿研究院

 

世界气象组织(WMO)在上月宣布,2017年全球大气中二氧化碳含量再度攀升,达到405.5ppm,远超350ppm安全阈值。WMO指出,目前大气中二氧化碳含量正以5500万年来最快的速度增长,如果不迅速减少温室气体排放,气候变化将对全球造成更为严重的破坏性影响。联合国秘书长古特雷斯向各缔约方发出警告:“不能在卡托维兹失败”,强调没有时间进行无限制的谈判,需要立刻采取行动提高雄心,应对气候变化。

 

COP会场   图/创绿研究院

 

国家自主贡献(NDC)

 

根据《巴黎协定》特设工作组(APA)于当地时间12月8日早晨发布的最新谈判文本草案,目前工作组就新的国家自主贡献(NDC)中需要涵盖的元素草拟了一份附件,将基准年、时间框架、减排范围及适应工作等信息等纳入其中,并指出各缔约方应对编制NDC的准备工作、NDC体现了公平、雄心并符合国情等方面进行说明,但上述元素的许多具体细节问题仍将留待各缔约方进一步谈判。

 

根据谈判案文草案,各缔约方将于2022年《巴黎协定》特设工作组第五届(APA5)会议时审议有关国家自主贡献特征的问题。

 

在NDC采用的共同时间框架方面,根据谈判案文草案,各缔约方决定从2031年起为NDC采用共同时间框架。此次大会并未就共同时间框架的时间周期达成一致。大部分国家支持采用5年作为共同时间框架,而挪威、日本、新加坡等国家认为应采用10年时间框架。另有国家提出各缔约方可以在2025年通报其新的NDC,可采用到2035年或2040年的时间框架。其中采用2035年作为目标年的国家应在2030年时提供一份到2040年的NDC;采用2040年作为目标年份的国家则应在2030年时更新其NDC的内容。采用共同时间框架有助于更好地评估各国NDC的总体雄心和行动力度,为各国逐步提升其NDC雄心提供更有效的信息。与10年周期相比,五年周期更有助于推动各国及时调整并增强气候行动力度,逐步迈向2°C乃至1.5°C所需的低温室气体排放路径上。

 

全球盘点机制(Global Stocktake) 

 

各缔约方在《巴黎协定》特设工作组(APA)的安排下讨论了有关全球盘点机制的相关事项,包括公平原则、资金、相关信息的收集与评估。尽管各缔约方一致承认全球盘点机制对于增强全球气候雄心及落实《巴黎协定》长期气候目标来说十分重要,但谈判进程仍然十分缓慢。

 

关于公平,G77集团+中国认为落实全球盘点机制应当体现公平原则,将公平、消除贫困及采用最为适用的科学作为指引等纳入全球盘点的目的之中。这得到了最不发达国家集团(LDC)的支持,但有国家提出“公平”的定义仍不明确,需要得到清晰的说明后才能推动谈判进程继续向前。

 

在资金支持方面,根据当地时间12约8日上午发布的谈判文本草案,各缔约方决定将为发展中国家的参与提供充足的资金,以确保所有缔约方都能够充分参与全球盘点机制。前一版本的草案中,发达国家在此处提出要为接受资金支持的发展中国家设定条件,认为只应为“符合资格的”(eligible)发展中国家的参与提供充足的资金,以确保所有缔约方都能够充分参与全球盘点机制。中国对此表示反对,G77集团和立场相近国家集团(LMDCs)也对此表示质疑,认为应删掉“这一限制条件。

 

关于对全球盘点所需要收集并评估的信息,各缔约方同意应将国家的减缓、适应、其他支持工作、应对气候变化的最佳实践、在资金和能力建设等方面面临的挑战等元素纳入全球盘点。但分歧点在于是否应将损失与损害(Loss and Damage)相关事项纳入全球盘点范围。《巴黎协定》第八条指出,各缔约方应当在合作和提供便利的基础上,包括酌情通过华沙国际机制(WIM),在气候变化不利影响所涉损失与损害方面加强理解、行动和支持。小岛屿国家联盟(AOSIS)与最不发达国家(LDC)主张将损失与损害纳入全球盘点范围之内,但各缔约方并未就此形成共识。这一点被列入谈判文本草案中的选项之一,留待缔约方大会进一步讨论。

 

利益相关方参与对于全球盘点非常重要。尽管沙特阿拉伯极力反对,最新的案文草案仍在第9段中指出,全球盘点机制是由缔约方来驱动的进程,但也需要非缔约方身份的各利益相关方(non-Party stakeholders)的积极参与,并需要对非缔约方身份的利益相关方参与提供支持。但环保机构呼吁各缔约方应在在说明全球盘点内容的第37、38段中对此提出明确的要求。

 

气候资金(Climate Finance)

 

根据《巴黎协定》,各缔约方应在2025年前设定一个自2025年起的新的集体资金目标,每年最低1000亿美元。同时,发达国家缔约方应每两年通报一次气候资金调动情况的信息,定量定性地说明其调动气候资金以支持发展中国家开展减缓及适应两方面的工作的预测水平。发达国家缔约方还应就通过公共干预措施向发展中国家提供和调动支助的情况,每两年提供透明一致的信息。

 

本周,各缔约方围绕上述两项通报工作的具体执行细则展开了谈判,但截至目前,谈判进程仍十分缓慢。根据目前的谈判文本草案,发达国家决定将自2022年起,每两年定期就将向发展中国家提供的公共资金资源的预测水平、资金金额、出资机构及渠道、资金用途等信息进行通报,并说明这些资金支持如何将发展中国家的优先事项纳入考量以及从多种来源调动额外的气候资金等情况。但美国反对将气候资金用于损失与损害相关事项,欧盟则表示出资机构也应包括私营部门(private sector)。

 

沙特阿拉伯完全不能接受有关公共干预措施向发展中国家提供资金支持的信息通报执行细则的谈判文本,不愿在目前草案的基础上进行谈判,但并未给出具体的理由。厄瓜多尔代表G77集团+中国提出,此份文档存在技术问题,应重新草拟一份新的谈判文本草案。中国、欧盟及拉丁美洲国家对此表示支持。值得一提的是,瑞士在谈判中提出,新的、额外的气候资金是《公约》下的谈判中所提出的内容,而《巴黎协定》并未对此有所说明,因此根据《协定》相关要求所调动的气候资金可以不必是新的或额外的。这一观点与发展中国家对气候资金的要求完全相反,也遭到了环保组织的强烈谴责。

 

此外,马拉维代表气候脆弱性国家提出通报损失与损害的重要性,欧盟则提出需要考虑到通报损失与损害议题的困难。目前,在通报资金支持信息中是否应包含用于损失与损害的信息,仍需要各方进一步磋商。

 

公正转型

 

本次缔约方会议期间,大会主席多次提出全球应对气候变化需要“公正的转型”,表示应对气候变化的“转型期”应将不同群体的利益和权利纳入考量。尽管如妇女赋权和代际公平等原则在当年《巴黎协定》草案的谈判过程中“几进几出”,但最终各缔约方仍然选择尊重不同人群的权利,将人民置于气候决策考量与制定的核心。

 

当地时间12月8日晚间,大会通过了“地方社区和土著人民”(Local Communities and Indigenous People Platform),承认地方社区及土著民族应对气候变化的知识、实践及努力可以帮助更好地应对气候变化,并将加强推动地方社区及土著人民参与UNFCCC的各项活动。发展中国家对这一进程表示赞赏,并对土著人民参与应对气候变化表示欢迎。我们认为,各缔约方还应在《协定》实施细则中考虑性别平等、代际公平。弱势群体等不同人群的权利。

 

“注意”还是“欢迎”IPCC1.5℃特别报告 

 

联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)应《巴黎协定》的邀请,在2018年10月发布《IPCC全球升温1.5℃特别报告》及决策者摘要,向全球发出警示:要实现《巴黎协定》所设定的1.5℃温控目标,需要社会各方进行“快速、深远和前所未有的变革”。此份特别报告的决策者摘要指出了全球目前升温趋势,为全球落实1.5℃目标提供了减排路径,并说明落实与1.5℃目标相符合的减缓路径与实现可持续发展目标具有协同效应。

 

上周六,在附属科学技术咨询机构(SBSTA)工作组的谈判中,小岛屿国家联盟希望在谈判文本中草案中提出“欢迎(welcome)IPCC1.5℃特别报告的发现”,得到绝大多数国家同意。但该提议遭到了沙特阿拉伯、俄罗斯、美国和科威特四个石油输出国的反对。美国对这份引用了超过6000篇科学文献的科学评估报告的科学性表示质疑,科威特与俄罗斯表示仅注意到该报告的结论(note)就已足够,沙特阿拉伯则更是多次强行阻挠相关磋商继续进行,导致会议被迫中断,并推迟到深夜才闭幕。最终,SBSTA会议并未就“注意到”还是“欢迎”IPCC1.5℃特别报告达成一致。对此,拉丁美洲、小岛屿国家、欧盟、非洲国家、韩国、新加坡等缔约方表示深感失望,强调IPCC报告的结论需要得到重视,各缔约方应根据科学结论采取行动。欧盟还提出要求在下周继续对相关文本展开谈判。

 

本周将召开部长级会议及高级别会议。各国部长需要展现领导力与政治意愿,尽快就《协定》实施细则达成一致,保障全球气候行动的政治势头,向私营部门传递经济去碳化的稳定信息号。

 

相关链接:

创绿2018年COP24活动预报(创绿研究院)

IPCC:气候科学与政策的互动简史(气候情报站)