引言 Introduction
今年十月四日是《关于环境保护的南极条约议定书》（简称《南极环保议定书》）签订三十周年的纪念日。（由于是在马德里举行的南极条约特别会议上订立，该议定书又被称为《马德里议定书》。）《南极环保议定书》因为”将南极指定为自然保护区，仅用于和平与科学“而闻名于世。
然而，其诞生的传奇历程却往往被一笔带过，在议定书签署前近十年里，各国努力谈判的目标其实是另外一份文件——《南极矿产资源活动管理公约》（简称《南极矿产公约》）。该公约是《南极条约》体系的一部分，同时也是第一份针对南极潜在矿产资源开发监管的公约。然而，1998年，在条约开放签署后的不到一年时间内，原本参与谈判并与众协商国达成共识的澳大利亚和法国立场突然反转，相继宣布不会签署《南极矿产公约》，并公开表态反对在南极大陆进行除科学研究以外的，任何有关矿产资源的勘探、开采活动。
由于澳大利亚和法国的反对，《南极矿产公约》就此流产，并开启了《南极环保议定书》的谈判。是什么让两个国家愿意冒着来自其他国家的巨大外交压力，坚决地采取了相反的立场呢？又是什么原因让别的国家，特别是那些已经签署甚至批准了《矿产公约》的国家纷纷掉头，追随了法国和澳大利亚的立场呢？在这之中，不同的政府部门和民间团体发挥了什么作用？还有哪些外部因素对此事件产生了影响？这些问题的答案对于今天所有在努力争取极地和公域制度话语权的国家都会有所启发。
从九月底开始，我们陆续发文对这一段戏剧性的反转历史中的讨论和相关事件进行回顾，纪念《马德里议定书》三十岁生日的同时，贡献于今日南极治理的讨论。
第一部分：南极矿产公约变身记 之 谈判进程回顾
第三部分：南极矿产公约变身记 之三 多米诺骨牌
最后一部分我们就围绕“话语权”讨论一下这一事件对当前在寻求话语权的国家的启发。
第四部分：再议话语权
这一讨论的核心是法国和澳大利亚的在这一事件中的话语权的获得。人们想象中的话语权与发言权的区别在于，话语权是权力，而发言权是权利。在现代的国际秩序中，每个国家的发言权是有保障的，但是话语权是要争取的。从《南极环保议定书》诞生的事件回顾来看，话语权也不完全是看谁实力强或者谁更雄辩，有不少值得深入讨论的地方。
首先，毫无疑问话语权确实是需要有硬实力基础的。澳大利亚是一个发达国家，虽然国民比较富裕，但是并不是一个政治上的大国，不是联合国安全理事会的常任理事国。但澳大利亚是在南极领土主张最多的国家，也是参与南极协商会议的讨论最积极的国家之一。法国是联合国安理会五常之一，在北约中也有比较独立的地位，是具有世界影响力的大国。这些都是这两个国家在南极事务中话语权的基础。但是光有这些硬实力基础是不够的，这次在南极矿产问题上，法国和澳大利亚也要挑战包括美苏在内的其他硬实力更强的安理会常任理事国。因此，当澳大利亚和法国拒绝签署《南极矿产公约》时，都是由国家的政府首脑而不是代表团来做出声明。这么做直接提升了该议题讨论的政治上的级别，等于要求其他国家在国内政治也将此议题提升到对等的级别，并引起立法机构的关注。国家领导人当然不可能事事出来给自己的外交政策背书，因此，一个国家可以有效施加影响的国际议题数量是有限的。
其次，话语权不是实力强就有能力主导一切，而是先要对历史发展导致的国家利益均衡的变化，作出正确的预判。8月底名为“量子学派”的微信号发了一篇微信文章，讨论了经济学里的“科斯定理”在政治领域的应用。 科斯定理的描述是“假设交易成本为零，初始产权配置不影响最终配置结果，市场交易会自发找到最适合他产权的主人”。知乎里最通俗的解释是“如果A家里养了狗，每天晚上都会吠叫，使邻居B睡不着觉。A喜欢狗，所以这对A来说没什么损失；但狗叫降低了B的生活质量，所以对B产生了负的外部性。B可以自己去找A，给他一笔钱让A不要养狗了。如果B认为自己睡得好值得付出500块钱，那么他能给A一笔小于500块的钱来让A不要养狗；如果A觉得自己不养狗的损失也小于这笔钱（例如300块钱），那么双方就能达成一致：比方说B给A 400块钱，A不再养狗。这样B能赚500-400=100块钱，A能赚400-300=100块钱。注意，不需要第三个人C，只要AB双方谈一下，两个人的生活就都变好了。”这个例子里的A养不养狗的情况是由这两个人的偏好和支付能力共同来决定的。“量子学社”的文章里提出的科斯定理在政治领域的衍生定理就是“权力也是从使用率最大效应不断地从一个团体移动到另一个，直到最合适的团体。”如果把国际政治也看成一个大的市场，制度是在不断的利益交换和价值交流之中形成，科斯定理似乎认为实然规则的演进就是向“应然规则”或者“自然法”的趋同或者收敛。也就是说，一份国际协定的样子并不是由实力最强大的国家决定，而是由所有参与国家的偏好或者说利益的均衡来决定的。谁能够预先找到这个均衡，并按照这个均衡来设计制度提案，谁的提案就更容易获得更多的支持，谁就能引领这个讨论。环保NGO的倡导活动就是为了通过自下而上的表达让这些国家对合理的南极制度形成一个不一样的预期，或者说加速把对环境保护的偏好推向国际谈判的桌面。
欧美国家的环保意识20世纪70年代起步，在1986年切尔诺贝利事故的刺激下进一步爆发。1972年IUCN大会上提出的世界公园的口号，被新西兰拿来用过，也被绿色和平用来动员公众，这个词语是特别容易理解，而且能激发人的想象，可以说这个词自带着话语的权力。当时美国和苏联是实力最强的国家，英国也是老牌南极国家，安理会五常，但是在这件是上反而被法国和澳大利亚主导，就是因为法国和澳大利亚的话语“抓住了时代的脉搏”，让话语权选择了自己。当然环保NGO代表的只是一种声音，是一种参照，要把握时代的脉搏需要决策者自己的洞察力。
第三，法国和澳大利亚能“抓住时代的脉搏”，并不是两国的高级官员和智库一起深谋远虑为一盘大棋做了一个很严谨很周密很长远的计划，而是乱哄哄地从民间一直吵到政府部门。法国和澳大利亚的话语权和引领地位不是处心积虑规划出来的，而是这两个国家内部的多元声音导致了他们既能认真地参加矿产协定的谈判，同时对不同的方案保持开放的心态，以至于之后能反对已经谈好的协定，转而倡议要谈判设立综合环境保护协定。自由竞争的思想市场（好像科斯也说过这个）可以为决策者提供最有竞争力的理念，即使这些想法在刚提出的时候可能是非主流的，至少可以让决策者看到不同的可能性，不至于过早把自己绑架在一条单一的路径上。在国际环境谈判中，环保组织的立场代表着全球民间环保运动的“观点的水位”，也是“时代脉搏”的重要参照。在南极罗斯海保护区的谈判中，谈判国家的代表就会反复向环保组织确认他们对于保护期限的底线，以确保协议达成之后自己不会被舆论批评。
话语权不是不仅是国家代表团对代表团的话语权，也是国家对别国民众的话语权。如果一个国家的政府反对你的提案，只要他们的民众支持你，最终他们的政府就会支持你。这一点在其他国家跟随澳大利亚和法国的过程中就可以看出来。当时美国、英国、德国、意大利政府的立法分支与行政分支在是否支持《南极矿产公约》产生了严重的分歧，主要是因为立法机关对民意的反应更快，行政分支则要通过政府首脑或者新的立法的授权才能调整立场或者政策。因为环保组织会公开支持环境政策比较激进的国家，所以有些人会认为环保组织可能是外国政府的代理人，。实际上，大多数环保组织都议题导向的，如果某一国的环保政策更有雄心，环保组织翻脸就会来支持你。而且特别是国际环保组织是“民心相通”的渠道之一，得到民间组织的支持，就有可能赢得别国民众的支持。
话语权不一定是排他的。在谈判中的跟随者依然能有机会在细节上引领制度的发展。例如美国在政治上经历了抵制、掉头的过程后，在国内的充分授权下，全力投入环保协定的谈判。最终美国的“协定+附件”的方案由于同时照顾到了尽早完成协议谈判的目标，同时又照顾到了“综合、全面保护南极环境”的需要。条约谈判的魔鬼都在细节之中，即使在大方向上失掉了话语权，如果能将自己的价值、利益与其他利益相关方的价值和利益整合在具体的技术细节中，也能在谈判中发挥引领性的作用。
总结一下，从《矿产公约》到《环保议定书》的逆转过程体现出：硬实力并不必然带来软实力，制度话语权属于最早发现和采纳最符合时代需要的方案的国家。而发现时代的需要，需要广泛地倾听民众的声音。
最后还要补充一点。量子学派那篇文章之后还讲到了权力之间的博弈策略。权力博弈中有四种：悬崖博弈、囚徒博弈、搭便车博弈、合作博弈。合作博弈比单纯的囚徒博弈优良；合作与竞争混合的社会，比只有竞争的社会更有“竞争力”。但是，文章也强调社会并不会必然升级到最高的合作均衡。
因为不同的国家之间有竞争，国内就会有动力推进向更高收益的博弈形态演化。国际社会国家之间的博弈在二战之后基本上走出了完全竞争的形态，是合作分工与搭便车并存，偶有囚徒博弈。这种状态的基础是建立在国际社会对囚徒博弈和悬崖博弈的集体记忆。当这种基础消失的时候，博弈的形态就有可能退化。因此在寻求话语权的之前，先需要看看自己所看到的那个“时代的需要”到底实在上图中的哪一个位置，不能为了自己的话语权或者国家利益故意让博弈的形态发生退化。
作者：陈冀俍
