引言 Introduction
三十年前的今天，《关于环境保护的南极条约议定书》（简称《南极环保议定书》）在马德里通过。（该议定书又被称为《马德里议定书》。）《南极环保议定书》因为”将南极指定为自然保护区，仅用于和平与科学“而闻名于世。
然而，其诞生的传奇历程却往往被一笔带过，在议定书签署前近十年里，各国努力谈判的目标其实是另外一份文件——《南极矿产资源活动管理公约》（简称《南极矿产公约》）。该公约是《南极条约》体系的一部分，同时也是第一份针对南极潜在矿产资源开发监管的公约。然而，1998年，在条约开放签署后的不到一年时间内，原本参与谈判并与众协商国达成共识的澳大利亚和法国立场突然反转，相继宣布不会签署《南极矿产公约》，并公开表态反对在南极大陆进行除科学研究以外的，任何有关矿产资源的勘探、开采活动。
由于澳大利亚和法国的反对，《南极矿产公约》就此流产，并开启了《南极环保议定书》的谈判。是什么让两个国家愿意冒着来自其他国家的巨大外交压力，坚决地采取了相反的立场呢？又是什么原因让别的国家，特别是那些已经签署甚至批准了《矿产公约》的国家纷纷掉头，追随了法国和澳大利亚的立场呢？在这之中，不同的政府部门和民间团体发挥了什么作用？还有哪些外部因素对此事件产生了影响？这些问题的答案对于今天所有在努力争取极地和公域制度话语权的国家都会有所启发。
九月底开始，我们陆续发文对这一段戏剧性的反转历史中的讨论和相关事件进行回顾，纪念《马德里议定书》三十岁生日的同时，贡献于今日南极治理的讨论。
以下是回顾的第三部分。
第一部分：南极矿产公约变身记 之 谈判进程回顾
第三部分： 多米诺骨牌
新西兰
新西兰立场的转变也很有意思。和澳大利亚一样，新西兰距离南极洲非常近，因此南极对新西兰而言，从国土安全和经济上都有重要的未来价值。而且，新西兰也是南极条约的原始成员国。新西兰和法国、澳大利亚、英国、阿根廷、挪威、智利一样在南极拥有领土主张，因此非常积极参与南极事务，在《南极矿产公约》谈判中表现非常积极。
新西兰起初力推《南极矿产公约》生效，如上文所说，在公约谈判中发挥了非常重要的作用，而且公约中规定的保存国就是新西兰。如果《南极矿产公约》生效，每年的缔约方会议很可能就在新西兰开了。因此，当澳大利亚和法国立场变化后，新西兰会同美国向澳大利亚施加了极大的外交压力（这两个国家政府同时也是石油和矿产业游说的主要对象)。但最终，新西兰不但没能改变澳大利亚的立场，反而加入了澳大利亚的反对阵营。
1984年，新西兰工党政府上台，新政府回顾了新西兰的南极政策，要求把环境保护置于矿产谈判的优先考虑。但是当时并不是要禁止矿产开发，而是新西兰需要在这一过程中发挥重要作用。在《南极矿产公约》谈成后，尽管国内公众意见反对也很强烈，新西兰依然是这个协定的重要支持者。
1989年8月，也就是法国和澳大利亚宣布不会签署矿产协定后召开的第一次ATCM开幕前两个月，新西兰政府发布南极环境白皮书，解释了新西兰的环境政策，并提出可以“用两条腿走路”的南极方针。一边把南极洲设立为一个世界公园（这个1975年新西兰就提出来过），但同时合理的采矿活动可以在矿产协定下来管理。后来这个想法形成了一个提案，提交给了当年10月举行的ATCM。但是这个双轨的建议并没有得到新西兰民众的支持，同时也没有阻止其他国家开始反对矿产协定。
1990年2月26号，新西兰的总理帕默尔宣布新西兰将考虑搁置批准《南极矿产公约》。1990年8月24日，新西兰和矿产公约的分手正式敲定，新西兰总理宣布新西兰在当年在智利举行的特别ATCM上将呼吁把南极变成一个世界公园，并支持澳大利亚完全禁止采矿的主张。
美国
美国的参与最为复杂。上文提到美国是非常支持《南极矿产公约》的，原因之一是石油和采矿行业在政府内的游说力量很强大。1989年的ATCM上，法国总理罗卡亲自在会议的开幕式上发表了六页纸的长文讲话，呼吁协商国为保护南极而努力，英国也发言表示自己会很快批准《南极矿产公约》，而美国一言不发。
但是美国国内政治中有不同的声音。在参议员阿尔·戈尔（就是《难以忽视的真相》的作者，之后当过副总统）还有约翰·克里（就是那个前不久访问中国的美国气候变化特使，也参选过美国总统）的推动下，美国国会在1990年通过了两项法案，一项表达了美国国会对南极是“应该无限期保护的全球生态共有物”的认识，另一项要求美国的国务卿（就是美国的外交部长）参与谈判“一项或者多项永久保护南极自然环境的国际协定”，同时规定美国人在相关条约订立前不得在南极开展矿产相关活动。除了国会，行政分支也发出了自己的意见。在阿尔·戈尔组织的一次国会听证会上，国家科学基金会就提出《矿产公约》有可能损害科研自由；管理美国国内矿业的内政部长也表示支持库斯托的保护南极的倡议。
在1990年11月举行的第一次的特别协商会议上，美国就会同阿根廷、英国（这俩在八十年代还打过一仗）、挪威还有乌拉圭提出了一份《议定书》的提案。这份提案提出的“议定书+附件”的结构让原则性的部分可以快速通过形成条约，技术细节可以在一个个附件里面继续谈。这一结构最后被会议所采纳，成为了《马德里议定书》的一部分。
在通过《议定书》文本的马德里会议上，美国的总结发言是最简短的，只是冷冰冰地说“美国接受（本次会议的）最终报告并签署最终文件和议定书绝不意味着美国赞同或同意最终报告所附的任何声明或解释，这种声明和解释绝不影响议定书的条款或其对联盟的解释，也不影响美国的法律义务。”在当年的ATCM开幕的时候，几乎所有的国家都发言祝贺《议定书》的达成，美国还是一言不发。可见美国对《议定书》的迟疑态度。美国要批准《议定书》需要有进一步国内立法的支持，之后美国国会关于此事又召开了无数次听证会，多项立法提案被讨论。一直到1997年4月17日，美国才正式批准《议定书》。
2016年，在ATCM纪念《南极条约》生效55周年的活动中，美国代表团团长艾文·布鲁姆忆及《马德里议定书》的诞生时说，“我的感觉是，我们所有人都会同意，南极条约缔约国在决定谈判并最终通过《环境议定书》时做出了明智的决定。这需要一种政治勇气，要放弃多年来一直在谈判建立一个与采矿有关的监管制度的方法，而采取一个完全不同的方向。我国政府最初支持先前在《南极矿物资源活动管理公约》（CRAMRA）下采取的方法。但是，我们必须承认，澳大利亚和法国等国家领导人的大胆—也许是英勇的决定导致了更好的结果。事后看来，这种改变的智慧现在是相当明显的。” 从这里也可以看出，美国政府接受《议定书》确实有一个过程。
英国
英国有悠久的南极活动的历史，也是对南极事务具有很大影响力的南极大国。和美国是一样，英国是《矿产公约》的主要支持者之一。在其1989年ATCM的开幕发言中，英国解释了自己支持《矿产公约》的理由是资源的缺乏最终会导致南极资源的开发，所以必须在保护的前提下让南极的资源为全人类服务。但是实际情况是当年7月份英国政府就寻求国会批准《矿产公约》，但是议会的《南极矿石法案》并没有获得下院的一致支持。反对党工党反对这项公约，也反对在南极任何商业化的矿产开发。工党批评在当时包括温室效应在内全球环境议题发展的背景下，《矿产公约》是“短视”的。工党认为，对澳大利亚的倡议的支持正迅速高涨，英国应该支持这一倡议，在南极建立国际荒野保护区。尽管工党在之后的选举中没有获得胜利，但是在其影响下，到1990年下半年英国已经准备好谈判一个新的环保协定了。
比利时
比利时的政治家本来就非常反对《矿产公约》。《矿产公约》的谈判1988年在新西兰刚结束，比利时国会就有人提案要禁止比利时人或公司在南极开展任何矿业活动。这项法案在89年6月30日正式通过。当天外交部长马克·艾丝肯斯日在国会宣布，政府认为《矿产公约》是“危险”的，批准这项公约是“完全不合适”的，他宣布支持给南极世界自然保护区的地位，并敦促其他国家一起寻求给南极的永久保护。
意大利
1989年9月28日，意大利的议会通过了一个不批准《南极矿产公约》的动议，并支持在南极建立世界公园。外交部副部长反对批准《南极矿产公约》的理由非常实用主义：因为澳大利亚的一票反对，这个公约实际上已经不可能有效了。
联邦德国
1989年的联邦德国，所有跟《矿产公约》相关的政府部门都要求由内阁来决定是否批准。一边是内阁在反复衡量，一边在国会里所有的反对党都反对《矿产公约》，同时国会在考虑绿党提出的“世界公园”的动议。当时民主德国也是南极条约协商国，等到《环保议定书》的谈判开始（1990年11月）的时候，两德已经合并，在公众的呼声下，德国代表团也准备好对保护南极环境的综合体系展开谈判了。
在整个谈判进程中，中国、印度等后来的发展中国家尽管对于矿产资源的开发有一定的兴趣，但是这些新入群的国家在南极事务上当时还是属于随大流的状态。在谈判期间，苏联解体，新生的俄罗斯联邦还在找自己定位，当时也比较愿意在南极事务中开展合作。加上有之前南极保护相关条约和措施以及《矿产公约》谈判的基础，《议定书》居然通过四次谈判就通过了。
1998年1月14日，《南极条约环境保护议定书》正式生效。
未完待续。
作者：陈冀俍
编辑：丁雨田 陈冀俍
参考文献：
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