南极矿产公约变身记 之二 官民携手逆转未来

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《南极矿产公约》的功亏一篑,起源于几个关键国家的立场转变。其中不仅有外部环境意识背景的转变,亦不乏国家内部的政治原因。在这一部分,我们来看一下外部的背景和法国和澳大利亚挑头的内部原因。

引言 Introduction

今年十月四日是《关于环境保护的南极条约议定书》(简称《南极环保议定书》)签订三十周年的纪念日。(由于是在马德里举行的南极条约特别会议上订立,该议定书又被称为《马德里议定书》。)《南极环保议定书》因为”将南极指定为自然保护区,仅用于和平与科学“而闻名于世。

然而,其诞生的传奇历程却往往被一笔带过,在议定书签署前近十年里,各国努力谈判的目标其实是另外一份文件——《南极矿产资源活动管理公约》(简称《南极矿产公约》)。该公约是《南极条约》体系的一部分,同时也是第一份针对南极潜在矿产资源开发监管的公约。然而,1998年,在条约开放签署后的不到一年时间内,原本参与谈判并与众协商国达成共识的澳大利亚和法国立场突然反转,相继宣布不会签署《南极矿产公约》,并公开表态反对在南极大陆进行除科学研究以外的,任何有关矿产资源的勘探、开采活动。

由于澳大利亚和法国的反对,《南极矿产公约》就此流产,并开启了《南极环保议定书》的谈判。是什么让两个国家愿意冒着来自其他国家的巨大外交压力,坚决地采取了相反的立场呢?又是什么原因让别的国家,特别是那些已经签署甚至批准了《矿产公约》的国家纷纷掉头,追随了法国和澳大利亚的立场呢?在这之中,不同的政府部门和民间团体发挥了什么作用?还有哪些外部因素对此事件产生了影响?这些问题的答案对于今天所有在努力争取极地和公域制度话语权的国家都会有所启发。

从九月底开始,我们将陆续发文对这一段戏剧性的反转历史中的讨论和相关事件进行回顾,纪念《马德里议定书》三十岁生日的同时,贡献于今日南极治理的讨论。

第一部分在这里: 南极矿产公约变身记 之 谈判进程回顾

以下是回顾的第二部分。

第二部分 官民携手逆转未来

《南极矿产公约》的功亏一篑,起源于几个关键国家的立场转变。其中不仅有外部舆论环境的转变,亦不乏国家内部的政治原因。在这一部分,我们来看一下外部的背景和率先向《南极矿产公约》发难的法国和澳大利亚的内部原因。


一、全球环境意识的觉醒

1972年斯德哥尔摩人类环境会议拉开了现代国际环境政治的序幕,在发达国家里民间自发性质的环保运动迅速发展。当人类第一次从月球看到我们赖以生存的碧蓝星球,第一次遭遇切尔诺贝利的核事故的跨国界影响,民间环境意识开始觉醒。1977年在南极上空发现的臭氧层空洞让南极的环境问题进入了公众的视野。

绿色和平在埃文斯角建立“世界公园”站

南极,作为世界上最后一片荒原,承载着人类对极致原始大自然的浪漫幻想,而现在习以为常的环保法律公约和条例在七八十年代根本不存在,因此南极天然就是民间环保行动倡议的大热点。1972年在世界自然保护联盟(IUCN)的第二届世界“国家公园大会”上提出可以把南极设立为联合国管理的“世界公园”,1979年,绿色和平组织响应了这一概念,呼吁将整个南极大陆列为世界公园,并予以保护。在《南极矿产公约》谈判期间,绿色和平更是一马当先,于1987年成功在罗斯岛上的埃文斯角上建立了一个名为“世界公园”的全年性南极考察站。驻扎在该站的成员因成功阻止法国建立一条位于南极的飞行跑道而名声大噪。虽然“世界公园站”于1992年关停,但它大大加强了非政府组织在南极事务上的存在感。

此外,绿色和平、南极和南大洋联盟(ASOC)等非政府环保组织采取了江湖之远和庙堂之高双管齐下的策略。一方面在成功动员它们在各ATCP国内广泛而坚实的群众基础,以请愿书、广告、小册子来提高人们对南极采矿的潜在威胁的意识,另一方面加入国家谈判代表团,通过技术建议直接对谈判的进程施加影响。(当时的会议还没有环保组织的观察员席位,有一些国家的代表团允许非政府组织的成员加入。ASOC在1987年才成为南极海洋生物资源养护委员会的正式观察员,ASOC作为观察员参与了《马德里议定书》的谈判,《议定书》通过后才正式被接受为观察员参与南极条约协商会议)。据统计,在1989年4月,澳洲环境部长理查德森(Graham Richardson)收到了1793封信件,2231封明信片,21份请愿书,它们的内容都大同小异:表达了对于条约潜在批准可能性的反对。1990年《环保议定书》谈判开始时,德国代表团在开幕式的发言中提到:“在过去的几个月我们收到了数千封我国关心南极的公民来信,要求对南极进行综合的保护。11月16日,国际环保组织代表向我们的外交部长提交了30万人签名的联名信要求保护南极。相信其他国家的代表团也遇到了同样的事。人们已经意识到了环境和不受破坏的自然的价值,并且希望能够确保在为时已晚之前能保护他们。”

在六年谈判期间,一系列“适时”发生的意外也给民间的反对情绪火上浇油。1989年1月,阿根廷补给船 Bahia Paraiso 在南极帕尔默科考站附近触礁搁浅,两天后船只倾覆,将675,000升燃油泄漏到南极水域,杀死了数千只海鸟和其他海洋生物。事后的紧急补救行动也被证明效率十分低下,根本无法妥善处理事故。紧接着,英国补给船HMS 坚忍号和秘鲁的南极科考船BIC洪堡号先后在2月7日和2月26日发生搁浅事故。尽管两起事故没有造成燃料泄漏,但短时间内事故接二连三地发生,都加重了公众对于极地污染的担忧。

540Bahia Paraiso 事故现场

同年3月份发生的阿拉斯加港湾漏油事件让这种担忧变成了现实,也几乎给《南极矿产公约》下了“死亡判决书”——埃克森公司的邮轮瓦迪兹号在阿拉斯加州威廉王子湾触礁,泄露了高达3500万升原油。事故造成当地生态环境的严重破坏,当地渔民依赖的捕鱼业也不复存在。埃克森公司声称,他们花了约20亿美元来清理水面,但美国国家海洋及大气管理局(NOAA)于2007年表示,现场仍然有95,000升的原油残留。

至关重要的是,人们开始意识到,在发生如此大规模的环境灾难和事故时,人类的补救基本上无济于事。既然事故发生无法修复,那么最好的解决办法就是就是禁止开发。此外,沾满油污的海鸟,成片死亡的鱼群,这些从现场传回的图片和报道也让世界各地的公众第一次直观清晰地感受到极地污染的破坏力。北极发生的灾难为环境组织在南极开展反对开发的工作获得了巨大的助力,各国媒体在这之中起到了非常大的促进作用。

受阿拉斯加湾漏油事件影响,浑身沾满油污的海鸟 (来源: Jack Smith AP Photo)

二、澳法掀桌子的国内原因

澳大利亚

澳大利亚地理位置靠近南极,在南极洲有最大的领土主张,同时也在南极投入了大量的资源,因此澳大利亚在南极事务中一直有非常大的影响力。

1989年5月澳大利亚总理鲍勃·霍克宣布不会签署《南极矿产公约》,他给出的理由十分简单: “澳大利亚决定不会批准《南极矿产公约》,因为我们不相信它能够给南极环境提供足够的保护。我们坚信采矿行为在南极是不会有一席之地的。我们寻求建立一个全面的保护公约和一个全面的自然保护区。”

内阁财长保罗・基廷也支持这一决定,却是基于完全不同的出发点——他担心来自南极的金属矿物对于澳洲本土矿产业的冲击。理由在于,《南极矿产公约》没有关于反补贴的规定,导致一些国家恶意补贴本国在南极的矿业,对澳洲进行倾销,伤害澳洲主权利益。基廷在给外交部长加雷斯 ・埃文斯的信中写道:“ 签署《南极矿产公约》对我们没有一点好处,我们放弃了在南极的主权和经济利益,换来的却是对本国矿产品的潜在倾销打击。”

澳大利亚第23任总理,
(来源:维基百科 鲍勃霍克条目)

环境部长格雷汉姆・理查德森 、外交部长埃文斯则认为只有批准条约才能“拯救”南极。外交部长埃文斯说道:“公约只是提供了一个标准来决定是否可以进行采矿事实上,它规定,除非能明确采矿不会造成重点环境破坏,否则不应进行采矿。”(Hansard 1989)

内阁摇摆不定的态度与总理的强硬说辞形成了鲜明的对比。而这个时候其他力量的参与则改变了这种政府内的微妙平衡。尽管总理霍克曾高调表示:“阻止《南极矿产公约》生效是我最骄傲的成就之一。”(Gordon 2003) 但是,正如前文所言,《南极矿产公约》的失败以及之后《马德里议定书》的成功,民间环保力量和一系列的突发事件起到了不可或缺的作用,因此我们也需要将目光暂时从澳洲政府内部的分歧中移开,看看其他参与者在这个运动中的贡献。

1989年4月27日,澳大利亚财长基廷再次写信给总理霍克,继续表明自己的反对立场。这一次,他还表达了对澳大利亚外交贸易部的不满。更有意思的是信的内容被 “内鬼” 泄露给了媒体 (Jackson 2019) ,让外界得以一窥当时政府内部的分歧。据报道,财政部和资源部指责外交贸易部在《南极矿产公约》的谈判中 “采取了过于软弱的路线” 。另一方面,又 “严格控制”其他部门的发言,大搞一言堂。

外交贸易部则反击认为资源部官员思维过于僵硬,做事缺少灵活性,“不愿意或者不能做出让步”。与此同时,反对派也开始大做文章。反对党兼自由党领袖约翰·霍华德 以阿拉斯加湾泄露事件为例,表达了对《南极矿产公约》的不信任,并且对政府内部的分歧感到不满。

而对于总理霍克而言,部长之间的冲突已经让人感到尴尬。更为棘手的是突然之间自由党、民主党和议会中的独立参议员联手在环境问题上和他 “作对”。面对着内外的强大压力,总理霍克选择不批准《南极矿产公约》也就显得顺理成章,这样一来,也就有了本节开始的那一幕。

总结一下,在澳洲政府内部,以财长为首的反对派从一开始就对有关经贸的条款有所顾虑,不过因为此时政府内部的反对声音仅限于内部,并不为大众所知。但很快,在环保主义者的推动下,这一议题迅速成为热门话题,通过有组织的自下而上“草根运动” 反对派逐渐占据上风,媒体也乐于不断填柴,让关于《南极矿产公约》的话题在这一年期间始终处于人们的视野中。同时,突发的环境事故也给予人们切实的冲击。让人们意识到以现有的力量,人类很难重建和恢复生态系统,特别是在自然环境格外脆弱的两极地区。眼见民意如此汹涌,澳大利亚政治家开始频繁在环境问题上向霍克施压。再加上盟友法国的犹豫不决,所有因素叠加起来,最终促成霍克内阁拒绝批准《南极矿产公约》的最终决定。

法国

法国在南极也有领土主张,在亚南极的海域有管辖的岛屿和专属经济区,也是南极条约的原始成员国。法国的南极政策,例如对《南极矿产协定》立场的转变,也是在官方和民间的双重影响下促成的。

法国著名海军军官探险家和生态学家雅克-伊夫·库斯托,是水肺发明者和现代海洋学的“祖师爷”。他在80年代中期到南极洲探险时萌发了保护南极的想法,为此他多次走上国际讲坛,极力游说各国保护南极。库斯托领导的库斯托协会在不到一年的时间里成功收集到了一百五十万份签名。强烈的民意也让以环境保护为主要政纲的法国绿党在选举中取得成功。

雅克-伊夫·库斯托(1910-1997)

在政府方面,1985年法国派特工在新西兰炸沉了绿色和平的彩虹勇士号,被国际舆论搞得灰头土脸,一直也在寻找机会来改善自己反环保的国际形象。1989年6月,法国科学技术评估办公室,根据法国国会办公室的指示,对矿产勘探和开发活动给经济生态带来的影响进行了评估,同时,时任法国总统的弗朗索瓦·密特朗,在库斯多的建议下支持在南极地区设立自然保护区,并且禁止在保护区从事任何矿产活动。之后,时任法国总理米歇尔・罗卡(Michel Rocard,亦是库斯托的好友)宣布法国不会批准《南极矿产公约》。1989年的ATCM在巴黎召开,法国也利用自己主席国的角色推动对自己和澳大利亚对于新的环境协定的联合提案的讨论。

接下来法国和澳大利亚的任务就是要开展外交努力,把剩下所有的国家都拉入群。