2022生物多样性资金追踪第一期
4月8日，关于全球环境基金（GEF）第八次增资（以下简称GEF-8）的第四次讨论落下帷幕，也宣告着本次增资期的初始讨论结束。包括中国在内的29个国家共同承诺，将在未来四年出资52.5亿美元保护生物多样性并遏制来自气候变化、塑料和有毒化学品的威胁，其中生物多样性保护在规划周期中占比最大[1]。在过去的GEF-7项目执行期中，GEF将29%的资源直接投向了生物多样性领域，并将另外超过20%的资源投向了生物多样性相关的领域中。与生物多样性相关的投入整体超过半数。
除了GEF的政治意义，其作为资金和技术支持的意义对于全球生物多样性保护尤为重要，也是唯一一个涵盖所有环境卫生相关领域的多边基金。作为致力于全球环境治理的专门机构及当前唯一一个服务于多个国际环境公约的资金机制运行实体，本次GEF-8的获批迎来大量关注：
“各国的增资承诺对于成功实施2020年后全球生物多样性框架（GBF）至关重要，全球环境基金的强有力的资金补充中很大一部分用于生物多样性保护，显示了全球对扭转生物多样性丧失曲线所需的决心。这与GEF在其第七个资助期提供的早期行动资金相匹配，奠定了保护生物多样性的基础，实现可持续利用和公平的惠益分享。”
——《生物多样性公约》执行秘书 Elizabeth Maruma Mrema
“全球环境基金第八次增资的成功展示了强有力的信号，即表明国际社会承诺采取行动保护生态系统并倡导人与自然和谐相处。我们期待着在通往联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会的道路上继续推进这一势头，并寻求一个新的2020年后全球生物多样性框架，该框架的实施将受益于全球环境基金的支持。”
——中华人民共和国财政部副部长 余蔚平
全球环境基金与中国开展了大量的合作项目，这些合作项目加强了中国履行国际环境公约的能力，引进了一批新技术和先进的管理机制，提高了公众的环境保护和可持续发展意识，为推动中国的环境保护和可持续发展发挥了积极作用。过去30多年来，中国以创始成员国、捐资国和受援国的身份，积极参加、支持GEF的发展，并与GEF开展了富有成效的合作。截至GEF-7, 共支持了191个中国国别项目[3]，其中约1/3与生物多样性直接相关。
全球环境基金 Global Environment facility（GEF）
全球环境基金（GEF）始创于1991年，最初是世界银行的一项支持全球环境保护和促进环境可持续发展的10亿美元试点项目。联合国开发计划署、联合国环境规划署和世界银行是全球环境基金计划的最初执行机构。1994年，GEF与世界银行分离，成为一个独立的常设机构，并逐渐成为生物多样性、气候变化、防治沙漠化等多个国际公约的资金机制。GEF由捐助国提供资金，为发展中国家和经济转型国家提供资助，以实现国际环境公约的目标。通过理事会批准的资金将通过GEF的18个机构传递到政府机构、民间社会组织、私营企业、研究机构及其他利益相关方，以便在受援国执行项目和计划。自GEF成立以来，已经向5000多个项目和倡议提供了超217亿美元的赠款，并撬动了1190亿美元的联合融资。全球环境基金目前汇聚了184个成员国政府、以及民间社会、国际组织和私营部门的合作伙伴[4]。
在通向“昆明目标”的路上，还需要更强的政治承诺和资金支持，以实现谈判达成统一。刚刚结束的联合国《生物多样性公约》日内瓦会议中，各国谈判代表们认为全球环境基金对于保护全球生物多样性意义重大。代表们在针对《GEF-8的参与、工作方式和预期时间》文件进行讨论时，各缔约方一致同意在充资期结束后，GEF将说明在第八次增资期间如何促进《生物多样性公约》及其议定书以及GBF的实施，并考虑受援国的优先事项和需求。在针对GEF四年期框架的内容进行讨论时，强调应从所有来源调集足够资源，并且表示资源调动应服务于GBF目标的实现[5]。
关于GEF-8
GEF-8的愿景是实现一个健康、生机勃勃和极具韧性的地球环境，为人类社会福祉提供支撑。地球面临的挑战与人类发展需求交织在一起，实现该愿景需要GEF将整体的方法建立在反映人类与地球之间相互依存关系的框架之上。“健康星球、健康人类（The Healthy Planet, Healthy People）”框架有助于制定变革理论（见下图）。该理论总结了GEF到2030年及以后的愿景所依据的宗旨、战略、影响和目标。变革理论描述了不同系统之间的互相影响：随着人口的增加、中产阶级的壮大、武装冲突、农村向城市的迁移、不平等问题、不可持续的消费模式及其他因素，将不可避免地因食品不足、能源减少、健康下降和自然系统崩溃而进一步恶化，而这些系统又将反过来影响人类发展。新冠肺炎疫情的发展进一步印证了这一担忧，并加速推动了转变过程。除了解决对全球环境的威胁，变革理论还强调GEF迫切需要帮助转变关键系统，特别是目前驱动这些系统的“经济力量“，以实现可持续、有韧性、和自然向好的未来[6]。
一般来说，GEF的投资应旨在产生持久和变革性影响，并遵循跨部门、专题领域和驱动因素的整合（Integration across sectors, thematic areas and drivers）、转型投资（Transformative Investments）、以及持久投资（Durable Investment）三方面原则。依据GEF-6和GEF-7的经验，GEF-8会继续将综合方案纳入整个GEF投资的主流，将其作为主要交付机制，以确保GEF的资源得到最有效的使用并产生影响。GEF-8规划框架（见下图）建立在GEF-7的双重方法之上，即投资于综合规划和相关重点领域的承诺。GEF-8将鼓励各国通过大规模及综合的规划投资于GEF识别出的满足环境议题的项目中。并且，GEF-8也会沿着重点领域的具体切入点进行更有针对性的投资，以确保所有公约承诺得到满足[7]。
GEF-8规划体系中的第一个核心是一套关键的综合规划，对系统转型“起到关键作用”（move-the-needle）。该框架帮助GEF准确定位工作，即帮助发展中国家采取整体和综合的方法，实现关键系统的转型变革，并遵循其国家发展的优先事项。第二个核心包括针对重点领域的投资（BD：生物多样性、CCM：气候变化减缓、LD：土地退化、CW：化学品和废弃物、IW：国际水域），这些投资同时回应了不同多边环境协定的具体指导[8]。
目前，生物多样性领域的资金额占GEF-8四年期规划总资金额的36%[9]，更高的资金额可以使GEF能够更充分地实施GBF。就生物多样性而言，GEF资金更多地流向亚马逊、刚果盆地和关键森林生物群落、粮食系统、野生动物保护促进发展和绿化交通基础设施发展五个方面[10]。虽然在通向昆明的路上有比上期增加33%的承诺注资规模，除了兴奋鼓舞，我们不禁还是要问：
生物多样性保护资金一直有的三大挑战：钱不够、不该花和太单一
1. 钱不够：资金缺口依然很大
《生物多样性公约》秘书处指出，在2010-2020年间，每年需要在生物多样性保护中投入1500-4400亿美元的资金以实现爱知目标，目前各缔约方也针对在《2020年后全球生物多样性目标（壹案文）》目标D中提出的要在2030年弥补7000亿美元的缺口进行磋商[12]。保尔森基金会认为，在2030年扭转生物多样性丧失的情形下，生物多样性资金需求约为7220-9670亿美元[13]，具体领域资金需求量见下图。依据《生物多样性公约》专家小组的模拟结果，2020年后全球生物多样性保护每年需要投入1510-3060亿美元[14]。在CO2排放、农业用地增长等问题得到有效控制的情况下，资金需求量会大幅度下降，最低每年生物多样性保护资金缺口为500亿美元。
在日内瓦会议上，各国代表针对GBF长期目标D（可以得到的财务执行手段和其他执行手段与为实现2050年愿景所必需的执行手段之间的差距被消除）展开磋商，呼吁发达国家做出承诺，推动解决发展中国家相关能力建设的问题，并强调建立全球生物多样性基金的重要性。
2. 不该花：取消有害补贴势在必行
《全球生物多样性展望5》指出，生物多样性年度融资估计总额约为800-900亿美元，而对环境具有潜在危害的政府支持资金约为5000亿美元[16]。2015年，巴西和印度尼西亚两国提供的涉及毁林的商品生产补贴，约比用于打击毁林措施的补贴高出100倍或者更多[17]。十年间对于全球渔业、化石燃料的补贴居高不下，09-18年全球渔业补贴不降反增，在350亿美元的补贴中，不到1/3的资金促进可持续渔业发展，约220亿美元导致了过度捕捞的问题[18]。2019年全球针对化石燃料的补贴达到4780亿美元[19]，如将环境成本、其他外部因素的税收损失包括在内，补贴总额可能达到约5万亿美元[20]。
在刚刚结束的日内瓦会议上许多缔约方代表针对GBF行动目标18进行讨论（目标18：以公正和公平的方式改变对生物多样性有害的激励措施的方向，调整其用途，对其进行改革或予以取消，每年至少将其减少 5,000 亿美元，把那些最有害的补贴全部包括在内，并确保激励措施，包括公共和私营部门的经济和监管激励措施，对生物多样性具有正面影响或是无害。），强调取消有害补贴的重要性，要求目标金额不能低于爱知目标，并督促各国重新调整国家政策。
目前，巨大的资金缺口以及负向补贴急需政府、企业、金融机构等利益相关方做出努力。各国的中央和地方政府应调整政策，设计、减少或重新定向现有补贴，减少有害补贴，增加积极激励措施。同时企业和金融机构要提出并履行环境友好承诺，积极落实保护政策、推动地方社区和土著居民及其他利益相关方落实保护实践。
3. 太单一：仅靠公共资金无法满足需求
生物多样性保护资金按大类划分主要来自公共资金、私营部门和多模式混合资金。2019年全球生物多样性保护资金为1240-1430亿美元，相当于全球GDP的0.1%左右[21]。其中80-85%来自公共部门，这些资金又可以细分为政府税收预算57%，自然基础设施20%，官方发展援助5%。私营部门资金量为181-286亿美元，主要来源于生物多样性抵偿（biodiversity offset），可持续供应链和绿色金融产品等。（关于生物多样性资金分类（东盟）和生物多样性抵偿的研究可以阅读创绿研究院的过往分析：COP15观察 | 第三日：落实生态共同体的保护资金-东盟；世界自然保护大会观察 | 围绕生物多样性抵偿的热烈讨论；生物多样性金融PFB | 实战篇：如何使用递进工具减缓生物多样性风险）
公共资金
国内公共资金支出是最大资金来源，可以用于生物多样性直接相关的活动，如建立保护区、国家公园税收、以及资助公共部门主导的保护项目和执行环境法规来实现，此外，罚款和交易许可也可以作为国内生物多样性保护的预算来源。公共部门也可以通过减少生物多样性有害补贴，增加财政和货币激励政策，以及通过生态系统服务付费（PES），和生物多样性抵偿等机制，定价生态系统服务，抵消环境损害。例如，墨西哥生物多样性服务付费机制在2016年筹集了2230万美元，中国的天然林资源保护工程在2015年调动了47亿美元的资金[22]。
官方发展援助（ODA）是发展中国家接受来自其他国家政府、开发银行和国际组织以赠款或者优惠贷款的形式接收生物多样性保护资金的重要形式。根据联合国“共同而有区别的责任”原则，发达国家有责任和义务为发展中国家应对环境问题提供援助，这些援助有双边形式，也有通过包括全球环境基金在内或联合国开发计划署在内的多边机构执行。
自全球环境基金（GEF）成立以来，在生物多样性保护领域投资超35亿美元，并撬动了超100亿美元的资金，在155个国家中支持了1300个项目。其中包括针对超过八亿六千万公顷的保护区与公园进行优化升级，支持126个国家制定并执行国家生物安全框架，并推进《名古屋议定书》的有效实施[23]。GEF主要支持由国家主导的、以解决相关环境问题为目标的国别项目和政策，为发展中国家和经济转型国家提供技术和资金支持。
日本生物多样性基金（JBF）成立于《生物多样性公约》第十次缔约方大会（COP10），为支持《2011-2020生物多样性战略计划》和爱知目标的实施提供支持。自2010年成立以来，日本政府向基金捐助了约6000万美元（50亿日元），支持全球的研讨活动、针对爱知目标的能力培训及提高发展中国家履行《生物多样性公约》的能力，目前，该基金已经协助全球170个国家参与相关研讨[24]。在COP15第一阶段会议上，日本政府宣布向基金追加10亿日元的拨款，以展示日本面对物种灭绝、森林破坏等全球性课题的积极姿态。
私营部门资金
虽然目前私营部门的相关生物多样性保护资金较少，但是近年来自然领域的私人保护投资正在迅速增长。根据联合国开发计划署2018年统计显示，私人投资承诺在两年内增长了62%，从51亿美元增长至82亿美元，2014和2015年每年额外投资承诺达16亿美元[25]。企业已经开始意识到商业活动对于自然的影响和依赖，并意识到将自然融入到企业运营带来的机遇。企业通过企业社会责任（CSR）创造良好的环境实践和社会效益，同时良好的生物多样性影响评估也可以为企业规避投资风险，提高国际声誉。
根据2020年生物多样性融资倡议（Finance for Biodiversity, F4B）的统计，全球发展性金融机构28%的贷款（约3.1万亿美元）与脆弱的自然资源高度相关[26]。2019年美国银行、花旗集团、摩根大通等全球最大的几家投资银行与破坏生物多样性高度相关的行业提供了约2.6万亿美元的贷款和承销服务[27]。银行和生态系统生物多样性通过从银行获得贷款的企业间接相连。银行业金融机构对于生物多样性保护的重视可以规避声誉风险和投资相关行业的系统性风险。（关于银行业金融机构如何规避识别管理生物多样性风险的方法与指南可以参考：迈向昆明 展望2030 | 中国银行业金融机构生物多样性风险识别与管理参考指南）
多模式混合资金
鉴于生物多样性保护的转型变革已经成为共识，然而目前的资金机制需要更新和改进，在COP15召开之前，已有机构呼吁中国建立并主导一个新的生物多样性基金[28]。在COP15高级别会议上，中国宣布将率先出资15亿人民币成立昆明生物多样性基金，支持发展中国家生物多样性保护事业，同时呼吁并欢迎各方为基金出资。对于即将在昆明产生的GBF来说昆明生物多样性基金将协同全球环境基金等多边基金共同推动新目标的实施，展现了中国保护全球生物多样性的政治决心和国际责任。
生物多样性保护是一个全球性的课题，不同国家之间存在发展阶段的差异，对于生物多样性资源的占有缺乏平衡，导致生物多样性治理一开始就充满挑战。BIOFIN是由联合国开发计划署和欧洲联盟委员会于2012年《生物多样性公约》第十一次缔约方大会（COP11）上发起的倡议。该倡议本身并不是基金，而是通过与政府、公民社会、社区及私营部门合作，促进有利于自然和生物多样性的投资。目前，BIOFIN在40多个国家开展工作，与政府、民间社会组织、当地社区和私营部门合作，促进对自然的投资。BIOFIN金融解决方案目录在赠款、债务/股权、风险管理、财政政策、市场政策和合规6个金融工具下提供了150个解决方案[29]。
2021年10月25日，世界资源研究所和国际金融论坛联合44家合作伙伴共同发起成立了“生物多样性金融伙伴关系”（PBF）倡议，旨在联合金融机构、私营部门、学术机构等利益相关方，助力解决生物多样性保护资金短缺以及推动金融机构更加积极主动地参与全球生物多样性治理，并完善资本投资保护自然和应对气候变化机制。期间，创绿研究院作为主要技术支持和成员单位参与其中，并与其他机构一起向全球发出《生物多样性金融伙伴关系全球共同倡议》。
全球环境基金第八次注资期共获得来自29个国家52.5亿美元的资金承诺，虽然生物多样性保护在GEF四年期规划周期中占比最大，但是目前全球生物多样性保护资金缺口达千亿级美元。除GEF之外，各国政府、私营部门等利益相关方需要做出更多努力。COP15第二阶段将在第三季度继续在昆明召开，各方将讨论一个切实有效的GBF，保护资金必定是其中的讨论重点。各国仍持积极态度，强调保护的重要意义，这也让我们不禁期待昆明最终给予世界的答案。创绿也将与各位一起追踪GEF-8在生物多样性资金上的表现。
参考文献
[1] CBD, 2022. Protecting global biodiversity receives boost as 29 countries pledge over $5 billion to the Global Environment Facility.
[2] GEF, 2020. THE GEF MONITORING REPORT 2020.
[3] GEF Projects, Projects, GEF. Projects | GEF (thegef.org)
[4] GEF official website: Who We Are？
[5] IISD negotiation bulletin board Geneva conference summary report
[6] GEF, 2022. GEF-8 STRATEGIC POSITIONING FRAMEWORK.
[7] GEF, 2022. GEF-8 STRATEGIC POSITIONING FRAMEWORK.
[8] GEF, 2022. GEF-8 STRATEGIC POSITIONING FRAMEWORK.
[9] GEF, 2022. Indicative GEF-8 Resource Allocation Table Following the Conclusion of the Replenishment Negotiations on April 8, 2022
[10] GEF, 2022. GEF-8 PROGRAMMING SCENARIOS AND GLOBAL ENVIRONMENTAL BENEFITS TARGETS
[11] Metis, 2017. Are we doing enough to keep our work environment safe?
[12] CBD, 2021.《2020年后全球生物多样性框架（壹案文）》
[13] Deutz, A., et al, 2020. Financing Nature: Closing the global biodiversity financing gap. The Paulson Institute, The Nature Conservancy, and the Cornell Atkinson Center for Sustainability.
[14] 魏伟, 申小莉, 刘忆南, 2021. 2020年后生物多样性保护需要建立新的资金机制. 生物多样性, 29(2), pp. 259-268.
[15] Global Canopy, 2021. The Little Book of Investing in Nature.
[16] OECD (2020) A Comprehensive Overview of Global Biodiversity Finance.
[17] McFarland, W., Whitley, S., & Kissinger, K. (2015). Subsidies to key commodities driving deforestation (Working paper for the Overseas Development Institute).
[18] World Bank, 2017. The Sunken Billions Revisited: Progress and Challenges in Global Marine Fisheries.
[19] Guerriero, C., Haines, A. & Pagano, M, 2020. Health and sustainability in post-pandemic economic policies.
[20] Coady et al, 2019. Global Fossil Fuel Subsidies Remain Large: An Update Based on Country-Level Estimates.
[21] Deutz, A., et al, 2020. Financing Nature: Closing the global biodiversity financing gap.
[22] OECD, 2019. Biodiversity: Finance and the Economic and Business Case for Action, report prepared for the G7 Environment Ministers’ Meeting, 5-6 May 2019.
[24] WWF China, 2020.《生物多样性公约》机制与谈判：公民社会组织与青年能力建设手册.
[25] UNDP, 2018. The BIOFIN Workbook 2018: Finance for Nature.
[26] Finance for Biodiversity, 2020. Aligning Development Finance with Nature’s Needs: Protecting Nature’s Development Dividend.
[27] Portfolio Earth. 2020. Bankrolling Extinction: The Banking Sectors’ Role in The Global Biodiversity Crisis.
[28] 中国环境与发展国际合作委员会, 2020.《2020后全球生物多样性保护》专题政策研究报告.
[29] UNDP, 2018. The BIOFIN Workbook 2018: Finance for Nature.
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