世界自然保护大会观察 | 围绕生物多样性抵偿的热烈讨论

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WCC拉开序幕,关于生物多样抵偿的理论、政策和各国实践尤为亮眼。创绿研究院为您带来本篇大会观察,如何通过抵偿和减缓并举,实现“无净损失”和“净正效益”的目标。

世界自然保护大会(World Conservation Congress, WCC)于2021年9月3日至11日在法国马赛召开,是世界自然保护联盟(IUCN)的机制性会议。该会议致力于全球协力,共同推动保护和可持续发展的迫切行动。这次会期恰逢即将在昆明举行的《生物多样性公约》第十五次缔约方大会前夕,李克强总理在开幕式的致辞中更是强调了“在发展中保护、在保护中发展”的生态文明理念[1]。应对全球面临的共同生物多样性丧失挑战,国际间的合作与学习显得尤为重要。

四年一次的集中学习与思辨机会难得,创绿研究院也对参会进行了积极准备,从经济与金融世界遗产气候变化2020后框架四个方面跟进各方讨论。六位进入法国时间的同事们不仅对相关议题做了笔记,更是识别了一些讨论的焦点,值得和小伙伴们一起分享与探讨,比如,今天和大家分享的生物多样性抵偿机制(biodiversity offset)。


什么是生物多样性抵偿机制?

生物多样性抵偿是指通过在其他地方造林和恢复退化土地,来充分补偿(抵消或中和)新的开发活动所造成的栖息地和生物多样性损害[2]。该制度提供了一个清晰的顺序框架,使基础设施项目开发商能够考虑并将生物多样性,特别是将“无净损失(no net loss,nnl)和“净正效益(net positive impact, npi)目标纳入其项目设计。

为了方便大家理解抵消、减缓递进措施、以及nnl&npi目标之间的关系,我们将下图作为本次微信的封面图来帮助大家理解这之中的逻辑。原则上生物多样性抵偿是作为减缓递进措施的最后一步,通过避免、减少、恢复和抵偿以实现项目的环境目标。这意味着只有在实施避免、减少和恢复措施以减少对生物多样性不利影响之后,才可以将生物多样性抵偿应用于项目对生物多样性的剩余影响[3]

减缓递进措施
Paving the way towards a harmonised biodiversity accounting approach for the financial sector, 2020. Partnership for Biodiversity Accounting Financials.

越来越多的企业采用以努力抵偿对生物多样性的影响,但是很多项目仍然处于计划阶段,并且某些项目出现了资金空缺和基本融资结构的脆弱的问题[4]。抵偿是否为解决生物多样性问题的基本手段?是否理论和实践中还存在一些挑战?我们对本次世界自然保护大会的相关内容进行了一些梳理。


>> 抵偿是否可解决一切问题?

按照目前的做法,很多情况下抵偿与生物多样性目标的实现并不一致。法国咨询公司Biotope通过将海鸟栖息地作为生物多样性抵偿的模型研究发现,保护和维持的抵偿方式仍旧不足以弥补对生物多样性的破坏,这与物种或生态系统状况的恢复(或不再进一步下降)的国家保护目标不一致。为解决目标不一致的问题,“基于目标的生态补偿体系”(target-based approach for ecological compensation)”应运而生。


>> 基于目标的生态补偿体系

当一个生物多样性特征大约处于目标水平时,需要持续的 “无净损失”,生物多样性特征的所有损失需要由相应的收益来平衡,以便将生物多样性特征维持在目标水平。当一个生物多样性特征低于目标水平时,需要“净收益 ”来实现目标,即生物多样性特征的绝对值增加到(至少)达到目标的程度。当一个生物多样性特征高于其目标时,“可控的净损失 ”可能是合适的[5]。很多企业和政府承诺实现“净收益”,生物多样性框架里也多次出现“净收益”字眼,但是企业和政府无法给出对于“净收益”明确的定义。这种基于目标的生态补偿可以明确行动者之间的责任分工,简化了补偿计算,提供了“净收益”量化定义的基本原理,提高补偿的透明度,给予补偿更清晰的定义,以及促使补偿与保护目标一致。但是该体系同时也需要协调一致的工作方式、需要明确的包含生态补偿(ecological compensation)的框架,以及制定着眼于2020后清晰的保护目标[6]。IUCN新成立的专题小组也致力于建立一个减缓影响和生态补偿的实践社区。

使生态补偿与管辖范围内的生物多样性目标保持一致,首先要确定实现净目标结果所需的轨迹。所需的轨迹取决于在设定目标时生物多样性特征是低于、达到还是高于其管辖的生物多样性目标 | Moving from biodiversity offsets to a target-based approach for ecological compensation, 2019. Simmonds et al.


大会如何探讨生物多样抵偿?

在今年的世界自然保护大会上,对于生物多样性抵偿政策和融资的讨论包括:

1. 保护金融联盟(CFA)组织的“生物多样性抵偿融资”Biodiversity Offset Financing展览活动,以探讨非洲和全球生物多样性抵偿的现状,并提出一些创新性的投融资机制,以增加支持有意义的生物多样性保护的有效性。

2. 法国知名生态环保咨询公司Biotope组织了“推动保护生物多样性的减缓和抵偿政策:盘点和展望后2020的前景”Advancing mitigation and offset policy to conserve biodiversity: taking stock and looking ahead post-2020)的边会活动,探讨如何利用补偿行动(compensatory actions)为生物多样性和利益攸关方提供更理想和更透明的结果,其中包括为投资者、从业者、贷款机构、政府等提供清晰明确的生物多样性抵偿政策。  并且在会议上,总结了关于“无净损失(no net loss)”的挑战和复杂性,并提出协调保护目标和补偿(compensation)的方案。

3. 野生动植物保护国际(FFI)也组织了名为“以科学为基础的自然目标:2020年后全球生物多样性框架下的净损失和净收益”(Science-based Targets for Nature: No net loss and net gain in the context of the post-2020 global biodiversity framework)的边会活动,以探讨项目层面上实现的“无净损失”和“净收益”如何发展成对自然产生正向效益的更广泛的企业承诺,以及如何通过基于科学的目标(science-based targets)来支持这些承诺。

由英国班戈大学(Bangor University)和世界自然保护联盟(IUCN)合办的“实施无净损失/净正效益(NNL/NPI)战略的挑战和机遇”(Challenges and opportunities for implementing No Net Loss / Net Positive Impact (NNL/NPI) strategies)活动讨论了如何将社会问题最佳地纳入“无净损失/净正效益”(NNL/NPI)承诺,将基于自然的解决方案纳入减缓递进层级措施,以及将基于目标的补偿办法(target-based compensation approach)的进展与现有的NNL/NPI倡议相交叉等方面。

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参会者进入马赛场馆 | IUCN

国际经验的影响和启示

在所有会议中,详实的抵偿案例带来的思考尤为深远。和大家分享4个以上会议中提到的案例,供决策和实践参考。


案例1保护、减缓影响和生物多样性抵偿项目  (COMBO)[7]

该项目在莫桑比克、马达加斯加、几内亚、乌干达、缅甸和老挝尝试 将生物多样性纳入决策主流,这其中包括了四个基本目标:加强政策和治理体系建设,将生物多样性数据纳入决策,发展抵偿的模式和制度机制以及加强国家能力建设。依据过去的经验,COMBO发现仅是自愿性行为是不够的(依据商业和生物多样性抵偿项目(BBOP));应该高度重视减缓措施递进 ,注重避免(Avoid)和尽量减少(Minimize)的方法,抵偿行为不是万能的;并且法国开发署应通过强大的承诺支持将生物多样性纳入主流,并积极与银行和其他资助者的合作。因此,为了将生物多样性风险纳入主流并加以监管,减缓措施递进制度要正式纳入政策与法规之中,使用国际金融公司(IFC)等的标准与最佳实践相互协调,并使减缓政策(mitigation policy)与国家生物多样性目标保持一致。


案例2莫桑比克生物多样性保护基金(Biofund)

在2016年Biofund 与野生动物基金会(WCS)和莫桑比克政府合作,帮助莫桑比克国土环境部(MTA)开发与生物多样性抵偿相关的政策、法律,给予技术指导,积极倡导私营部门参与,以及给予开发商和国家多元利益攸关方关于抵偿的培训。在过去五年里,莫桑比克大量的人力和资金以及政策支持了莫桑比克的减缓措施递进制度,并且通过了生物多样性抵偿资格证书(Biosiversity Offset Diploma)以实现“无净损失”或“净收益”。莫桑比克的生物多样性抵偿实施模型展示了项目开发商的生物多样性抵偿过程。如果项目开发商评估项目需要生物多样性抵偿时,需要制定生物多样性管理计划(BIODIVERSITY OFFSETS MANAGEMANET PLAN (BMOP)),该计划需要在国家抵偿注册机制登记。项目开发商可以通过自身或者通过第三方的方式管理抵消计划,设立负责抵消活动的岗位(如保护区内外与非政府组织(NGO),社区组织(CBO),学校,私营企业等合作的保护区管理人员),同时建立监督委员会和第三方监管机构。

莫桑比克生物多样性抵偿实施模型 | Biofund

案例3哥伦比亚实践生物多样性抵偿

2012年哥伦比亚引进“无净损失”的政策,并设立抵偿比例标准和生态平衡标准,但是该政策直到2016年才正式实施。随后哥伦比亚在2017年出台了“栖息地银行监管条例(Habitat banks regulation)”,这些政策都被收录在2018年“无净损失”政策当中,但是仍没有信用体系(crediting system)。通过在30,000公顷的土地上设计生物多样性抵偿,哥伦比亚环境咨询公司TERRASOS发现:1)从设计到批准大约需要18-24个月,并且生态和土地使用权状况(land tenure conditions)变化风险高;2)在没有“信用体系”的情况下,管理和监控抵偿总量状况困难;3)金钱和时间都花在了制定政策而不是执行政策上等问题。通过栖息地银行,项目开放商不只在各个小范围区域内实施生物多样性抵偿,而是将其聚集起来,提高规模和影响;栖息地银行还采取基于表现的支付机制(Performance based payments);资金引进也会因此有更多提前量,加快实施。

哥伦比亚栖息地银行模型 | TERRASOS

案例4法国制定和执行缓解和抵偿政策

法国于1976年通过自然保护相关法律首次引进减缓递进措施,并且于2016年颁布了包括“无净损失“政策在内的《生物多样性法》(Biodiversity Law)。法国减缓银行体系(French migitation banking)未来可以满足生物多样性抵偿的需求,但是目前只有一家银行通过认定。法国提出了通过决策树的方式设计减缓递进措施,其中包括避免和减少,是否能够抵偿,剩余影响是否显著,抵偿是否可行,方法和规模,是否需要生态信息,抵偿实施需要哪些调整,检测生态平衡型以及实施这些措施。不仅如此,法国还开发了抵偿措施的地理定位工具(GEOMCE),预期以后追踪减缓措施递进实施情况并进行监控和管理。

法国减缓措施递进措施计划决策树 | Ministry of Ecological Transition

结语

我国于2016年发布的《湿地保护修复制度方案》充分体现了生物多样性抵偿的思想,提出“经批准征收、占用湿地并转为其他用途的,用地单位要按照“先补后占、占补平衡”的原则,负责恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地,确保湿地面积不减少”[8]。随后于2020年6月颁布实施了《生物多样性补偿标准》用于保护区(地)建设,该标准适用于被污染或被破坏地区的修复等相关工作,涵盖了自然资源开发补偿污染补偿人兽冲突补偿生态功能区补偿四大方面,遵循“谁开发、谁保护,谁破坏、谁恢复,谁受益、谁补偿,谁污染、谁担责”的基本原则,让生态破坏者和受益者给予补偿。基于各国案例在设计和实践中总结的经验与挑战,也将会为国内各利益相关方参与到抵偿工作中,共同在国家政策、项目和投融资体系中实现与全球一致的生物多样性保护目标提供良好借鉴。

很多会议上都提到了当前国际上对于生物多样性抵偿的有效性和融资短缺问题仍有待研究,这也是创绿研究院从经济和金融的角度关注生物多样性的视角。我们将继续跟进本次大会中后续提到的更多抵偿议题,识别和介绍抵偿的融资机制,在后续的系列观察文章中与大家进一步探讨。


参考文献:

[1] 中国政府网.

[2] 补偿机制能拯救生物多样性吗?, 2019. 中国绿色时报.

[3] Biodiversity Offsets effective design and implementation, 2016. OECD.

[4] Options and Financial Mechanisms for the Financing of Biodiversity Offsets, 2017. Barnard et al.

[5] Moving from biodiversity offsets to a target-based approach for ecological compensation,  Simmonds et al. 2019.

[6] Aligning ecological compensation policies with the Post-2020 Global Biodiversity Framework to achieve real net gain in biodiversity, Simmonds et al. 2021.

[7] Conservation, Mitigation and Biodiversity Offsets  offical website.

[8] 国务院办公厅关于印发湿地保护修复制度方案的通知, 2016. 国务院办公厅.