蓝色脉搏 2020年度合订 第4期 | 海洋治理

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疫情延缓了海洋保护议题的谈判进程,但行动的紧迫性和必要性得到了更深刻的认识和更广泛的认可,全球气候与自然保护的“后浪”已经到来。

导语

原本期待2020年会通过BBNJ-IGC4,WCC,CBD-COP15等会议,为未来的全球海洋保护立下巨大的flag, 然而现实中的2020,我们守在屏幕面前,只是一次又一次听到提示“请开下麦克风”。不过,失望之余,也可以找到乐观的理由:一些谈判中的议题本来讨论就不够成熟,会议延后反而为更多的思考和交流提供了更多的时间。虽然开会见不到真人了,但是行动的紧迫性和必要性得到了更深刻的认识和更广泛的认可。在气候变化领域,在中国提出到2060年实现碳中和目标之后,日本、韩国、加拿大等国也纷纷跟进,相继公布了本国的碳中和目标实现时间表。在自然保护领域,英国在2018年发起的在2030年保护30%的海洋的倡议,在2019年还只是一个10个国家的小圈子,经过2020年以已经壮大成为了一个由52个国家组成的“为了人类和自然的高雄心联盟”,30%的保护目标也从海洋延伸到了陆地。尽管期待中的“超级年”已经过去,我们也不知道疫情未来的发展会怎样影响到会期,但是可以看到,全球气候与自然保护的“后浪”已经到来。

增长的高雄心联盟国家数量,根据新闻数据绘制 | 创绿研究院 制

生物多样性公约

一架自主海洋滑翔机在大堡礁收集数据 | Suzanne Long 摄

(1)孔令钰:“COP15的主题是‘生态文明:共建地球生命共同体’,这恰可以体现中国由内而外的政治驱动力——‘生态文明’自2007年首次在中共十七大被提出,后来被提升到国家战略。而2020年是中国‘十三五’收官之年,意味着生态文明示范体系得以全面构建。可见COP15对于中国来说,有着国内和国际两个层面的重大意义。但领导力体现的关键,在于如何在外交上合纵连横,让196个缔约方最终能够达成共识。”      

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(2)王松林:“海洋生物多样性应该在即将到来的联合国生物多样性公约第15次缔约方大会协商进程中获得更多关注,而目前对于渔业的讨论是不足的。”

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(3)Catherine Early:“《生物多样性公约》最新目标草案公布,增加陆地和海洋保护区到至少30%的目标得到保留是积极的进展,而实现保护区域面积、连通性和完整性净增长的表述被移除则令人遗憾。观察人士认为昆明大会就保护目标而言还可以走得更远。”

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(4)IISD | SDG Knowledge Hub:“《生物多样性公约》第十五届缔约方会议已改期至2021年中举行,将通过2020年后的《全球生物多样性框架》。与此同时,线上讨论、磋商以及某种程度上的谈判正在进行。本文强调了《生物多样性公约》进程中程序性和实质性发展方面的三个关切:(a)全球生物多样性框架不限成员工作组没有对在新冠疫情期间出现的治理问题作出适当反应;(b) 线上谈判进程的透明度和公平性;(c)目前在附属科学技术咨询机构第24次会议之前有待审查的内容。”

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(5)报告:OEWG2 | 《通向生物多样性缔约方会议第十五届会议及其后的变革之路:非洲集团与欧盟在埃斯瓦蒂尼(斯威士兰)的对话》

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联合国生物多样性峰会

朱鹮是东亚特有的一种鸟类 | Mihai Andritoiu 摄

(1)联合国生物多样性峰会尝试重启遇阻谈判,试图让各国政府重新聚焦全球生态危机,但效果欠佳。

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(2)可持续发展与国际关系研究所(IDDRI):“《生物多样性公约》缔约方第十五届会议最终决定中所表现出的携手共创未来的美好愿景,将取决于发达国家对最贫困国家实施必要转型的资金支持。生物多样性与其他可持续发展目标的联系正越来越多地出现在高级别政治议程上。在联合国生物多样性峰会上,五十多个国家呼吁在《生物多样性公约》谈判中应该更加妥善地处理海洋问题。”

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(3)简报:IISD | 《联合国生物多样性峰会总结》

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BBNJ

绿海龟的活动范围遍及世界各地的热带和亚热带海域 | Constanza S. Mora 摄

(1)Tara Lohan:“2018年联合国正式开始谈判一项针对国家管辖范围以外水域海洋生物多样性的养护和可持续利用的新条约。原本计划的第四次谈判会因新冠疫情被推迟,但是这一推迟也给人们了解这一问题的重要性提供了更多时间。”

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(2)Jennifer Silver:“在国际法的约束机制下,各国有义务在制定和实施公海保护措施方面进行合作。一项涵盖公海生物多样性的已获批准的条约将是海洋治理的一个令人兴奋的补充。”

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(3)Guillermo Ortuño Crespo等:“随着联合国就国家管辖范围以外生物多样性养护和可持续利用的新条约进行谈判,设计和实施适当规模的公海区域管理工具(ABMTs)对于确保这些空间保护措施在面对不断变化的海洋时最为有效和最能适应气候至关重要。我们确定了四个最重要的时间尺度–当前、年内、多年和多年代–以使公海ABMTs与相关的生态、海洋学和大气过程保持一致。”

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(4)Harriet Harden-Davies等:“制定一项新的具有法律约束力的国家管辖范围以外海洋生物多样性养护和可持续利用国际文书(BBNJ协定)的工作已进入最后谈判阶段。我们认为,自然权利的观点可以加强现有的海洋管理规范,激励采取新的措施,提高BBNJ协定的有效性和公平性,并在国家管辖范围以外的地区中实现全球海洋管理。”

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(5)Olive Heffernan:“随着一系列海洋地球工程实地试验推进,人们的注意力转向了应该如何对相关研究和最终部署进行管理。管理海洋地球工程的一种可能的方式是通过一部新法律来保护公海海洋生物。目前联合国正在协商制定一部这样的法律,试图要求任何在公海上的活动首先进行环境影响评价,这是一个判断对海洋生物潜在损害的正式程序。虽然此规则会使在公海上开展有害实验的可能性受到限制,但一些人认为有必要对地球工程进行更有组织的高层次管理。”

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(6)加强对国家管辖范围以外海洋地区人类活动的监测、控制和监视:一项具有法律约束力的国际文书面临的挑战和机遇。国家管辖范围以外海洋地区的深海远洋水域特点是治理框架支离破碎,依赖船旗国来确保对船只的监管。联合国各国目前正在谈判一项具有法律约束力的国际文书,以养护和可持续利用国家管辖范围以外的海洋区域的生物多样性。人们越来越关心监测和控制系统的工具和政策如何能够为管理这一巨大的全球公域作出贡献。该文件提出了加强荷兰国际法院管理监督的一些建议,以及可列入未来国际文书的三项具体建议。

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(7)从国家管辖范围以外区域生物多样性保护的视角看海洋治理的制度性分裂。《联合国海洋法公约》通过一项关于国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用的具有法律约束力的国际文书的主要挑战之一是这项新协定的体制结构与现有海洋治理体制上的多重性和支离破碎状况的矛盾。没有一个单一的全球机构负责国家管辖范围以外地区的活动。这一新文书的制定和通过暴露了现有海洋治理的“分裂性”,但同时也为各国提供了一个历史性机遇,使各国能够在作为区域共同体的全球海洋公域的广大地区消除这种分裂。

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WTO-渔业补贴

密克罗尼西亚波纳佩海域的中国拖网渔船 | Alamy 制

(1)世贸组织成员在9月份的一组会议期间,在解决有害渔业补贴的文本谈判方面取得了进展。成员们讨论了是否以及如何禁止补贴在本国水域外,或区域渔业管理组织监管水域外的捕捞活动,以解决能力过剩和过度捕捞问题。

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(2)Andrés M.Cisneros-Montemayor等:“世界贸易组织正处于协商禁止有害渔业补贴从而实现联合国可持续发展目标14.6的协定的最终阶段,补贴改革需要清晰目标、协作设计、透明性和公正实施,有效的协定应该被视作各国朝可持续公平渔业积极转型并为其他可持续发展目标铺路的机遇。”

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(3)Fermín Koop:“二十多年来,世界贸易组织(WTO)的164个成员国一直在努力达成一项协议,从而停止有害的渔业补贴。根据联合国可持续发展目标(SDGs),今年是达成这项协议的最后期限。新冠疫情爆发过后,世贸组织成员国恐怕无法在今年达成终止有害渔业补贴的协议。”

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(4)“停止资助过度捕捞”倡议:“从11月2日星期一第三次会议分组开始,到12月4日星期五2020年第四次,也是最后一次会议分组结束,世贸组织(WTO)谈判人员有25个工作日的时间,以便在年底前达成协议,结束有害的渔业补贴。在倒计时的每一天,我们都会给WTO多一个理由,让它重新达成协议。”

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区域与行业

一艘渔船在孟加拉湾的孟加拉国专属经济区(EEZ)作业 | Alamy 摄

(1)Mohammad Arju:“孟加拉国、印度和缅甸已经商定了它们在孟加拉湾的边界,但鱼和渔民都不受专属经济区地图上的线的约束。为了获得更好的渔获,渔民们有意无意地越过边界。由于船多鱼少,冲突是常见的。在缺乏积极合作的情况下,渔民继续被其他国家逮捕,而过度捕捞则使鱼类数量减少。”

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(2)程保志:“除传统的海运、造船与相关港口经济合作外,中欧在国家管辖范围外生物多样性保护与可持续利用以及南北极事务上的合作已成为中欧海洋合作的新亮点。蓝色伙伴关系的构建将进一步夯实中欧全面战略伙伴关系的基础。”

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(3)欧盟委员会:“欧洲海洋规划的可持续发展需要跨部门、跨学科和跨尺度的伙伴关系和协作,以应对气候危机、生物多样性丧失和人类活动导致的进一步自然衰竭等多重全球和地方挑战的复杂性。各种压力的复杂组合不仅对海洋和沿海环境构成威胁,也对人类健康构成威胁,例如洪水、风暴、粮食安全和污染加剧。而健康的海洋环境将会带来难以置信的健康和福祉。”

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(4)欧盟委员会将增加欧盟年捕鱼配额协商过程的透明度。未来关于委员会完善总允许捕捞限额及配额提案的文件的所有要素都将公开。决策过程关系到鱼类种群和海洋环境环境可持续性、沿海社区的经济可持续性,因此决策需要以透明公开的方式进行。

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(5)欧洲议会和欧盟当时的28个成员国政府于2013年就欧盟共同渔业政策(CFP)的深远改革达成一致意见。目标是通过设定恢复种群、维持健康的生态系统和保障欧盟船队稳定、有利可图的渔业的目标,使渔业具有可持续性。CFP要求各国部长 “尽可能在2015年之前确保所有种群的可持续开发率,最迟在2020年之前逐步递增”。然而,随着2020年结束过度捕捞的最后期限过去,欧盟渔业管理仍不符合科学建议。

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(6)报告:东亚海域环境管理区域合作计划 | 《2019年度报告:为未来十年的健康海洋做好准备》

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(7)报告:联合国粮农组织 | 《可持续渔业国际专题讨论会:巩固科学政策联结体》

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(8)报告:OECD | 《OECD支持可持续海洋的工作》

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(9)报告:Our Fish | 《欧盟20年来的过度捕捞活动证实绿色新政需要海洋议题进程上的雄心壮志》

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中国

渤海是进行近海养殖转型尝试的重要区域 | 刘禹扬 摄

(1)欧盟和中国的领导人通过视频会议讨论了生物多样性和气候变化、贸易和投资、COVID-19应对、国际事务等问题。欧盟和中国领导人对《欧盟-中国全面协议》谈判取得进展以及签署《欧盟-中国地理标志协议》表示欢迎。双方同意建立环境与气候高级别对话和中欧数字合作高级别对话。

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(2)中国智利建交50周年,国家元首进行对话。智利总统高度评价中国对碳中和的承诺,并同意开展合作继续西南极半岛海洋保护区的建设性工作。

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(3)David Adam:“一项具有前景的中欧合作有望打开一片信息共享的‘海洋’。欧洲海洋观测和数据网络(EMODnet)宣布与中国国家海洋信息中心(NMDIS)合作,目的是探究使用标准并增加中国海洋数据的国际访问渠道。其科学目标之一是研究并改进中-欧洋流和沿海脆弱性数值模型的比对结果。中欧在2018年签署的《关于为促进海洋治理、渔业可持续发展和海洋经济繁荣在海洋领域建立蓝色伙伴关系的宣言》目标之一就是提高渔业数据的透明度。”

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(4)Pascal Lamy:“中国必须在环境保护进程中起到主导作用。陆地和海上健康的生态系统支持经济增长,这是2018年中国宪法所载中国生态文明原则的一部分。保护南极的海洋将是中国展示这一领导能力的大好机会,并将成为历史上最伟大的环境保护行动之一。”

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(5)Jan-Gunnar Winther,苏纪兰:“健康的海洋环境是中国生态文明的关键,应将海洋生态环境作为地球生命基础的重要性明确纳入‘美丽中国’的框架。中国迫切需要发展基于生态系统的综合管理框架来应对自然和海洋经济的动态发展趋势。建议中国在可持续海洋产业(包括现有产业和新兴产业)的议题和行动方面发挥国际领导作用,并推动可持续海洋管理领域的国际合作。”

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(6)报告:CCICED | 《全球海洋治理与生态文明—建设可持续的中国海洋经济》

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(7)活动回顾:2020年6月8日 厦门大学 | “与海共生·同享厦门经验”《海洋综合管理》蓝皮书中文版发布会暨海洋可持续创新发展云峰会

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其他

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