中国经济导报记者|陈阳
从2011年下半年国家发展改革委在7个省市启动碳交易试点工作以来，碳交易市场究竟交出了怎样的“作业”？
近日，一份由民间组织编写的报告从民间NGO视角，对上述问题进行了答复。
1月15日，由民间环保机构创绿中心发布的《2013中国碳市场民间观察》报告评估（下称《报告》）指出：“我国的碳排放权交易在2013年迎来了碳交易试点启动的‘元年’，深圳、上海、北京、广东和天津等省市在年中和年末冲刺完成了碳交易试点的启动工作，为构建全国的碳交易市场起到先试先行的示范作用。然而，我国碳市场在试点构建基础、寻求机会的同时，也面临着包括排放数据质量先天不足、总量设定不严格、总量的浮动性和增长空间预留，与现阶段的能源、治污等政策缺乏衔接等问题和挑战。”
碳排放总量设定应渐趋严格
在整个碳交易体系或者整个碳交易市场建设中，一个关键环节是配额分配。而在进行配额分配前，首先要进行总量设定。
《报告》称，目前绝对总量具有不确定性。试点省份的总量设定主要基于二氧化碳排放强度目标和GDP增速来确定，但由于GDP增速本身具有不确定性，地方对GDP增速估计往往过高，而纳入碳排放交易体系的行业的发展增速与GDP增速又有差别，这就很可能导致这种“自上而下”的排放量高于实际的排放量。
“碳交易体系总量不仅影响其环境效果，而且与碳价有很大的关联，并由此传递给低碳技术投资者的信号强大。因此，碳排放总量要严格设定，至少应低于‘照常排放情景’（BAU）水平。”创绿中心气候与金融政研部研究员李莉娜对中国经济导报记者表示。
李莉娜还指出，很多地方试点面临基础数据缺乏，以及未来GDP和行业发展速度不确定等挑战，可能导致发生类似欧盟碳排放交易市场过度分配碳配额的情况。因此，总量设置应该随着检测报告核证机制下基础数据的不断完善，以及各级政府促进低碳发展的力度不断提升而逐步收紧。
业内人士分析，为了给市场足够和稳定的预期，总量设定应该尽可能提供绝对量的可靠预期，设定合理的兜底机制，确保总量的“天花板”不被突破。“为增长预留的空间应有所限定，且设定上有据可循。总量的浮动如事后调整，需要非常谨慎，避免产生反向激励作用以及对市场的不良扰乱。”李莉娜表示。
碳交易目标应与其他政策目标发挥协同效应
《报告》指出，碳市场总量设定还要特别注意与其他政策目标和能源、经济结构的联系。采用碳市场和能效政策的结合，需要在设定碳排放总量时充分考虑能效政策的减排效应。“在政策效果上除了互补外，还需要突出其‘额外性’，也就是推动在已有政策的基础上带来额外的减排效应。”李莉娜表示，在企业层面，要理顺与重点企业节能任务等关系。“企业节能目标的完成是否也意味着其碳约束指标的完成？二者之间的关系是怎样的？这些都应该考虑。”李莉娜在接受中国经济导报记者采访时如是说。
此外，《报告》还指出，不断加强的大气污染治理措施带来的减排协同效应，地方能源和经济结构调整对未来排放水平预测和减排潜力的影响在碳交易指标中也都要充分反映到。“政策的互动关系要在市场实践过程中仔细评估和检测，以便达到政策配合的优化和完善。”多年致力于能源与气候变化研究的磐石环境与能源研究所（REEI）副主任林佳乔对中国经济导报记者表示。
李莉娜表示，东部经济发达、工业基础良好，已进入后工业化发展的大城市，有条件有必要尽早实现排放峰值，对其他地区起到带头示范作用。对于峰值年和峰值水平的设定应该与碳交易体系的总量目标紧密联系在一起。
碳市场管理体制是否完善？
林佳乔认为，为了保证市场的良性运转，需要不断完善碳交易管理体制。“违反市场规则、扰乱市场秩序的行为需要严厉的惩罚措施和惩罚力度。可以考虑通过国家层面适当的立法形式统一安排。要避免一次性处罚，即罚款应与履约差额有明确数量关系，不给违法行为设定缓冲期，要求未完成的减排任务必须滚动到下一年等。考虑指定独立的市场监督机构，提升监督力度和效果。”
林佳乔指出，MRV（监测报告）机制要具备科学性与有效性。在执行过程中，借鉴经验、吸取教训，不断改进和细化（包括相关定义、排放因子、更多的行业和产品被纳入进去、误差范围、从企业到设施层面的MRV等）。除了总的规则外，分行业和分产品的规划也要明晰，在定义和方法论层面考虑中国和当地的情况。为确保第三方核查机构的独立性和准确性，对其进行严格的资质管理。同时，国家层面的MRV规则可以为地方层面提供参考和指导。相关的能力建设，包括对政府、排放企业、报告企业、第三方等都要不断推进。通过碳市场的建设进程不断推进，逐步建立起全国范围内有效和完善的碳统计和报告体系。
收入应“专款专用”透明度提升
《报告》指出，我国用于气候变化的行动有大量的融资需求和缺口，我国碳市场的收入应用于气候融资，投入气候变化适应和减缓项目。李莉娜表示，这不仅符合“高污染者付费”原则，而且能够建立可持续和透明的国家气候融资机制。“这种‘专款专用’可以通过新设立一个定向基金或者选择合适的现有基金来实现。考虑到碳价的波动性，我们要吸取欧洲碳市场的教训，建立一个灵活机制，将年度预算中对‘专款专用’的数额进行提前设定，当碳市场实际收入不足时，国家将调动足够的预算来填补这个差距。此外，用一个清晰、可信的制度安排和透明的流程以管理碳市场收入、报告其来源和使用情况，以及制定完备的信息分享机制将是关键的。”
“根据经验，保证信息公开及其透明度对碳市场的良性运转至关重要。特别是在现阶段，我国碳市场起步会遇到各种问题，对策在过程中摸索，各方面能力也都要有一个提升的过程。然而，相关信息的及时和准确公开，正是为市场发现并解决问题，保障碳市场能诚信、公平、可持续发展的基础。”林佳乔认为，市场机制的重要信息，包括总量设定和配额分配的方法、排放水平、企业名单和联系方式等，都应及时对外公开。公布此类信息的程序也很重要，包括公布日期、政策制定的考量，调整依据等。市场参与者具有重要意义的信息和数据应同时向所有市场参与者提供，以便形成公平、透明的市场环境。他指出，信息公开的方式与渠道要更加系统、规范，并易于为公众获取。
业内人士表示，如何探索出符合我国情况和需要的碳市场之路，需要各方献计献策，帮助纠错与改进。“碳市场建立的初衷是为实现温室气体减排，应对气候变化。这一过程，全面考量和实践，多方参与、有效市场监管和社会监督的形成，都是确保碳市场公平性和减排有效性实现所不可或缺的。”创绿中心研究员白韫雯对中国经济导报记者指出。
来源：中国经济导报
