聚焦COP26 | COP26谈判焦点与展望

疫情影响下，《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）第26次缔约方会议（COP26）从2020年推迟到2021年年底在英国格拉斯哥举行。如今《巴黎协定》（简称《协定》）已进入实施期，但部分实施细则仍然悬而未决。时间紧任务重，未来两周，全球领导人和缔约方代表将集中讨论如何确保在本世纪中叶实现全球净零排放，强化适应措施、建立起有韧性的社区和生态系统，动员足够的气候资金、支持全球气候行动，以及确定《协定》实施细则，并积极寻求全球协作。

过去一年，气候科学反复确证，全球亟待采取广泛、快速、有力的气候行动应对气候变化。世界气象组织在《2020年全球气候状况》报告中指出，2020年全球平均温度比工业化前水平高出1.2℃，大气二氧化碳浓度已突破410ppm。政府间气候变化专门委员会（IPCC）第六次评估周期的自然科学报告则警示，人类活动毋庸置疑正在引发气候变化，并同时导致极端天气事件的频率和强度不断增加。如果不立即采取快速、大规模的温室气体减排行动，全球1.5℃的温控目标将无法实现。

COP26四大目标

作为一次承前启后的气候大会，COP26力求从减缓、适应、资金和合作四个方向实现气候目标，具体内容如下图所示。

减缓差距

尽管许多新的承诺增强了力度，这些气候政策距离实现全球长期温控目标仍有不小的差距。UNFCCC发布的《NDC综合报告》显示，根据191个缔约方最新公开的164份国家自主贡献目标（NDC），到2030年，全球温室气体排放将比2010年水平增加16%。 IPCC第六次评估第一工作组报告显示，如不采取紧急行动，这样的增长可能导致本世纪末升温达到2.7℃。联合国环境规划署（UNEP）最新发布的《2021排放差距报告》指出，经过调整和更新的NDC仍然不足以实现落实《协定》所需的减排量。新的或更新的无条件目标（unconditional goals）可以使2030年全球温室气体排放总量减少约29亿吨二氧化碳当量，如果将中国、日本和韩国最新的气候承诺计算在内，到2030年，全球温室气体排放总量将减少40亿吨。在G20国家中，阿根廷、加拿大、欧盟、南非、英国和美国的减排力度有所提高，可以带来21亿吨的减排量，中国、日本和韩国的政治承诺也将带来很大的减排空间。然而，巴西和墨西哥的新目标则会导致全球排放增加3亿吨。综合来看，更新后的国家自主贡献目标只能将预计的2030年排放量减少7.5%，而达到1.5℃目标需减排55%，2℃则需减排30%。

与此前NDC相比，2030年气候承诺（更新的NDC和其他已宣布的气候承诺）的减缓效果
来源：UNEP, Emission Gap Report 2021: The Heat is On

因此，进一步强化气候行动的力度必然成为本届气候大会的主要关切之一。具体来说，在减缓方面，COP26需要弥合现有努力和温控目标间的差距。除要求各国更新并提交更有力度的NDC之外，英国将重点放在煤炭和交通等重点排放领域。COP26主席阿洛克·夏尔马希望COP26能使“煤炭成为历史”，包括进一步减少煤炭和化石燃料补贴、以及对煤电项目的融资。英国还希望加快电动汽车对传统燃油车的替代。今年7月，英国颁布“交通脱碳计划”，宣布2040年后将停止销售新的燃油车，预计英国将呼吁更多缔约方制定类似政策。

适应差距

与减缓活动相比，各缔约方对气候适应的政策力度以及气候资金的支持力度都有所不足。根据UNEP发布的《适应差距报告2020》，大多数国家（72%）已经通过了至少一项国家一级的适应规划文书，一些国家（9%）目前还没有类似文件，但正在紧锣密鼓的编制当中。大多数发展中国家已经开始制定国家适应计划（NAP），作为加强适应力度的一个关键机制。许多国家已经制定或正在制定部门和地方各级的计划。但是，这些适应方案对标准、绩效和评估方式的制定方面表现得参差不齐，很难展开横向或纵向的比较。中国目前正在编制《国家适应气候变化战略2035》。

在资金层面，目前用于气候适应的资金总量在缓慢增多，其支持的适应活动也更加因地制宜，趋向多元化，但是气候适应的资金缺口仍然很大，与总体目标的差距也没有明显收窄。目前，仅发展中国家的年度适应成本大约就在 700 亿美元左右，预计这一数字到 2030 年将达到 1400 亿到3000 亿美元，2050 年则将达到 2800 亿至 5000 亿美元。公共资金是气候适应资金的主要来源之一，但是从多边开发性金融机构（MDBs）气候融资的分布来看，流向减缓和适应的资金仍然很不平均。2020年，MDBs共承诺了660.45亿美元的气候融资，其中76%用于减缓，仅有24%用于适应。其中，仅有非洲开发银行（AfDB）和伊斯兰开发银行（IsDB）适应资金比例超过了50%。

多边开发性金融机构2020年气候资金总量（单位：百万美元）
来源：《2020年多边开发性金融机构气候融资综合报告》

本次气候大会将评估适应委员会的报告及全球适应目标，并讨论适应行动是否充足有效以及对适应的支柱支助情况。COP26也将与适应基金有关事项的讨论列为临时议程，主要聚焦在适应基金应如何为《巴黎协定》服务，以及对此前适应基金从《京都议定书》第六、第十二和第十七条下的活动获得的收益分成的影响的审议。

资金差距

尽管在会前反复强调和呼吁，发达国家目前仍未能兑现其在2020年前、每年向发展中国家提供1000亿美元气候资金的承诺。2009年，发达国家缔约方在哥本哈根承诺：到2020年前实现每年向发展中国家提供1000亿美元资金，支持发展中国家应对气候变化。2015年COP21大会期间，发达国家缔约方承诺将继续履行在《公约》框架下提出的1000亿美元气候资金承诺，并将设定2025年后新的气候资金承诺，此资金承诺不能低于每年1000亿美元每年的水平。根据OECD的最新统计（Climate Finance Delivery Plan），2019年，发达国家动员的气候资金总量约为796亿美元，而1000亿美元的资金承诺预计将于2023年才能实现。

未能兑现的资金承诺可能会挫伤本届大会达成共识的积极性，因为这关乎发达国家能否信守其承诺、为发展中国家落实气候行动提供足够支持。对于发展中国家来说，其NDC中有条件目标的落实需要切实资金与技术的支持。因此，这部分气候资金对于发展中国家能否如期实现国家自主贡献至关重要。对于未能落实的资金目标，夏尔马表示，“（发达国家）还有更多事情要做，但新发布的气候融资交付计划提供了一个具有清晰度、透明度和可信度的结果和行动方案，是朝重建信任迈出的第一步。”但也有业内人士担忧，该计划没有提及自2020年以来一直累积的资金缺口，到2025年，这一缺口可能会达到数百亿美元。内罗毕智库Power Shift Africa的主任穆罕默德·阿多称：“发展中国家不会被骗，如果COP26要取得成功，发达国家领导人不能再磨磨蹭蹭，气候资金必须尽早到位。”

《协定》实施细则

《协定》已经正式进入实施阶段，各缔约方需要尽快敲定实施细则，使包括国际碳交易、透明度汇报、更新NDC的共同时间框架和气候资金等机制能够切实落实、发挥效用。今年5月召开的第52次到55次履行机构（SBI）和附属科学技术咨询机构（SBSTA）年间会对上述议题进行了讨论，各缔约方集团基本保持了它们的原有立场。COP26即将召开，各缔约方是否具备足够魄力，能够为具体条目的达成作出让步，是本次谈判的重点之一。

>> 第六条

《协定》第六条提出，各缔约方可以选择通过自愿合作来落实NDC目标，以促进更高的减缓与适应的雄心、可持续发展和环境完整性，即在区域碳市场之外，建立一个国际碳市场。目前谈判的焦点主要集中在第六条的第二款（6.2）、第四款（6.4）和第八款（6.8）：第二款主要关注对减缓成果的报告、评估和核算，避免不同区域碳市场和国际碳市场减排量的重复计算（double counting）；第四款围绕市场机制的建立，主要的争论在于《京都议定书》下的减排量（CDM）是否应被允许用于2020年后以落实NDC，以及对份额收益（Share of Proceeds, SOP）的安排；第八款则是对非市场方法的工作计划。

对于CDM是否能用于实现NDC目标，阿拉伯国家、巴西、立场相近发展中国家（Like-minded Developing Countries, LMDC）提出支持《京都议定书》下减排量的国际转让，因为CDM下所有的减排都是真实的减排量，不应受到使用上的限制。出于妥协的考虑，可以为这部分减排量设置截止日期（cut-off date），即到某一年限（如2030年）将不能再使用。俄罗斯和日本提出需要评估允许CERs的国际转让的影响，可以讨论用于2020后国际转让的时限，且避免双重核算的问题。最不发达国家（LDCs）、小岛屿国家联盟（AOSIS）、非洲国家集团（AGN）、欧盟、美国与环境完整性集团（EIG）等缔约方联盟坚决反对CDM下CER的转让，称这样会与避免双重核算的原则相悖，且对市场机制造成冲击，对国际市场的碳价造成影响。欧盟则认为应在《协定》下建立新的市场/减缓机制，因此不同意CDM下的任何减排量在新的系统注册。

今年10月24日，彭博社援引知情人士透露，巴西在第六条有关是否使用《京都议定书》产生的减排量以及避免双重核算方面愿意接受折中方案。欧盟等缔约方一贯坚持环境完整性这一原则不能突破，故能否接受折中仍待观察。

>> 新的共同时间框架（Common Time Framework, CTF）

根据《协定》规定，各缔约方到2025年需要通报新的NDC，该NDCs的时间框架需要从2031年到一个目标年，此目标年的时间框架目前仍有分歧，其中较为主流的四种方式可参考下表。

从此前的谈判来看，美国、环境完整性集团（EIG）、最不发达国家联盟（LDCs）及拉美和加勒比联盟（AILAC）等缔约方支持单一的五年框架。非洲国家集团（AGN）支持五年框架，但表示偏好十年的缔约方可以灵活采取“5+5”的时间框架。阿拉伯国家和俄罗斯等缔约方支持采用十年时间框架。印度对采用五年框架和十年框架具备一定的灵活性。LMDC认为非正式笔记未能体现此前磋商中的全部选项，对于未纳入关键要素文本的部分选项，特别是围绕共同时间框架如何体现共同但有区别责任及各自能力（CBDR-RC）原则以及适用于不同时间框架的不同NDC组成部分。此外，中国还希望增加共同时间框架的灵活性。本次中间会形成的讨论将留待COP26继续展开磋商。

许多观察员机构认为，5年时间框架比10年框架更具优势：首先，5年框架可以为各国提供更多机会，使其基于科学、公众关注、技术进步，来定期增强行动力度、调整目标。其次，5年框架与全球盘点的周期同步，方便横向对比和评估。最后，5年框架可以为各国提供更多定期评估NDC进展的机会，以确保气候目标的切实执行。

>> 透明度表格的填写

透明度议题下一般包含对各类报告表的填写内容及导则的讨论，包括全球盘点（Global Stocktake，GST）、追踪NDC进展的通用表格（Common tabular formats，CTF）、双年报告、国家清单文件（National Inventory Document）和技术审查报告等。通常来说，发展中国家要求发达国家为表格的填写提供技术支持和能力建设，并给予发展中国家一定的灵活性。

全球盘点（GST）将于2023年开展，此后每五年进行一次。全球盘点目前已包括对减缓、适应、资金流动以及执行和支持的手段的评估。发达国家认为已有的内容已经比较充分，发展中国家则认为，除《巴黎协定》所有长期目标（减缓、适应和资金）必须作为全球盘点核心之外，应以跨领域的方式处理损失损害（Loss and damage）、应对措施（response measures）和公平等问题。

全球盘点的三部分：信息收集与准备、技术评估、评估结果考量。

对于追踪NDC进展的通用表格（CTF），国际NGO网络建议，各缔约方应基于现有CTF，在新的CTF中更好地沟通定性和定量的信息。比如，使CTF数据能和OECD的开发援助委员会（DAC）的报告数据相匹配，并具体到活动/项目层面上，而不仅仅是汇总数字。缔约方还应考虑将气候特殊性（Climate Specificity）和等额赠款（Grant Equivalent）等条目纳入新的CTF，将其列为单独栏目，与报告总金额相邻。此外，为使表格具有可比性，捐助方和受援方在报告中填写的金额要一致。

挑战

疫情影响下，COP26的举办还面临一些现实挑战。首先，许多国家仅派出核心谈判代表前往英国，且目前还有7个国家属于英国的“疫情红色名单”，即从这些国家抵达英国的人员即使接种过疫苗也需要先接受强制隔离。这些变数给谈判代表的顺利参会带来了挑战，特别是发展中国家，也给谈判带来了不确定性。考虑到疫情防控措施以及降低传播风险，许多观察员机构也取消了去英国的计划。为尽可能确保参会的包容性，主席国英国采取了许多措施，尽可能保障参会代表的安全。同时，为支持发展中国家代表参会，英国也包括提供疫苗接种在内的保障服务。此外，为向那些因感染新冠病毒而需延长在英停留时间的国家代表和观察员提供资金支持，英国设立了专项基金以减轻其负担。

另外，今年5月举行的年间会没有达成一致决议，会给COP26的谈判带来很大压力。因疫情影响，年间会改为线上举行，且因为的形式的变化，各缔约方约定所有线上讨论都停留在意见交换的层面，不形成任何决定，以免部分国家，特别是发展中国家，因时差及技术问题等无法参与线上讨论而处于劣势。因此，繁复的谈判内容需要在两周内完成，考验谈判代表能否在第一周在技术层面解决谈判争议焦点，将谈判案文草案尽量精简，以便第二周部长们最后谈判、交换筹码与拍板。

全球气候势头

在COP26正式开幕之前，全球多个主要排放国做出新的气候承诺或发布政策文件，全球气候动能进一步强化。中国自9月22日宣布“将大力支持发展中国家能源绿色低碳发展，不再新建境外煤电项目”以来，连续发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》、《2030年前碳达峰行动方案》等多项重要政策文件，确立了“1+N”碳达峰碳中和方案的基石。10月28日，中国正式向UNFCCC提交了更新的国家自主贡献和长期气候战略，兑现其在COP26前更新NDC的承诺。美国和英国在气候资金方面也有所突破。9月，拜登在第七十六届联合国大会一般性辩论上宣布将进一步提高气候资金规模，在2024年之前达到114亿美元每年。英国已承诺将其国际气候资金加倍，在未来五年内，即到2025或2026年，为发展中国家提供116亿英镑。英国希望更多国家能在2025年前提高在气候资金方面的承诺力度。

根据Climate Watch统计，截至2021年10月，包括中国在内全球已有148个缔约方提交了新的、或更新了《协定》下的国家自主贡献（NDC），其中85个缔约方的减缓目标比此前的更具雄心。另有28个缔约方表示将在COP26正式举办前更新NDC，并强化其气候雄心和气候行动。截至10月，已有33个缔约方正式向UNFCCC提交了长期气候战略（LTS），2020年后提交的15个LTS都包含碳中和目标。另外，已有58个缔约方以立法、政策文件和政治承诺等形式，正式沟通了碳中和目标，其排放量占全球温室气体排放总量的60.7%。

各缔约方国家自主贡献更新情况一览

来源：Climate Watch | 翻译：创绿研究院

总结

2020年以来，面对公共卫生危机、多边主义受阻、经贸摩擦增加等挑战，全球应对气候变化的进程受阻。《巴黎协定》已进入实施阶段，本届COP26任务很重，挑战很多，但主要经济体和国家集团在净零排放、气候资金、退煤等方面的承诺仍然让我们抱持希望。未来两周，创绿研究院将远程跟进谈判进程，追踪各国在11月1-2日领导人峰会上的发言，谈判焦点议题的成果以及相关主题边会的讨论精华。欢迎各位同仁关注我们，与我们一起聚焦COP26，追踪国际气候治理动态。

活动预报

COP26主席国活动一览

11月1日-2日：全球领导人峰会

11月3日：资金日

11月4日：能源日

11月5日：青年和公众赋能日

11月6日：自然日

11月8日：适应、损失和损害日

11月9日：性别日，及科学和创新日

11月10日：交通日

11月11日：城市、区域和建筑环境日

来源：https://ukcop26.org/the-conference/presidency-programme/