生物多样性金融伙伴PFB | 海外投资中的生态红线 ——“禁入政策”

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金融机构在进行投资时应坚守禁入原则,制定和履行禁入政策。

内容概览

全球范围内,一些自然保护区域因大规模的开发建设而遭受到了破坏。这对项目开发商、施工方和金融机构都有声誉和投资回报上的负面影响。已有不少案例表明,通过及时发现并限制那些会对生态系统造成危害的项目,金融机构可以保护全球生态保护区,减少破坏性经济活动。国际上通行的“禁入政策”和国内的“红线政策”异曲同工,都划定了不能逾越的生态区域。

被逾越的红线

在印度尼西亚苏门答腊岛巴丹托鲁雨林(Batang Toru)栖息着塔帕努里红毛猩猩、穿山甲等濒危物种,,但附近一座水电大坝的建设增加了栖息地内大猩猩等稀有物种的灭绝风险,也对周边的生态环境与社区居民产生严重负面影响。世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature,IUCN)曾呼吁和该项目相关的金融机构撤出资金。来自当地居民、环境组织等各界的声音也抗议破坏热带雨林生态的水电站修建,呼吁对于塔帕努里猩猩的保护。到目前为止,已经有多家金融机构宣布不会投资该项目。

在作为全球最大的山地黑猩猩的栖息地的刚果国家公园,石油开采活动严重威胁到了当地生物的生存状态。幸好,相关项目对生物多样性的负面影响及时得到了一些银行和金融机构的关注。挪威的NORGES银行以及英格兰银行协会都决定撤资。这些举措让逾越了国家公园所制定的禁入政策“生态红线”的企业不得不选择退回“红线”之外。

©Laughing Bird

“禁入(No-go)政策”

No-go Policy作为英文语境下的政策概念是由世界自然保护联盟(IUCN)首次提出。根据IUCN的定义,实行禁入政策是要在那些有破坏环境的工业活动的地区优先建立保护区,以推动吉荣机构做出“禁入”承诺,确保其投资融资活动不会对保护区的生物多样性造成不可逆转的损害。

© IUCN,2017
©中国自然资源报,2020

在我国日益强调用生态文明理念指导发展的背景下,生态保护红线这一概念被提上了议程。2013的十八届三中全会明确提出要划定生态保护红线,2014年原环境保护部推出了首个生态保护红线划定的指导文件。根据2017年出台的《生态保护红线划定指南》,生态保护红线所指的是具备特定生态功能的生态空间范围,是必须强制性严格保护的区域,是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。建立协调有序的生态保护红线,实现经济社会发展和生态环境保护协调统一是当下的重要目标。

然而,划定“红线”并不只是政府和国际组织的责任,金融机构作为参与投融资活动的主体,其自身自律性质的投融资“红线”也十分重要。例如在一些环保法制不完善的国家进行海外投融资活动时,为规避生物多样性相关的投融资风险和不侵损有特定生态价值的生态空间,环境金融机构自身的规范制度就起到了主要作用。“禁入政策”,即在合规的基础上酌情制定规范性的标准,便可以起到这样的作用。我们可以将其理解为中国投融资主体在进行海外投融资时,自发划定的一条条“生态红线”。尽管中英文两种话语方式并不完全相同,但均表达了对金融机构坚持生物多样性保护的原则、不在有特定生态价值的地区进行投资的呼吁。

© WWF,2020

“禁入”的红线区域

制定禁入政策的前提是有效识别“红线”区域,也就是一些较为敏感的有特定生态价值的生态空间。明确“红线”区域,可以帮助金融机构从项目选址角度识别生物多样性风险,这些区域的划定可以参考已有的国际认可的划分标准:

国际公约所指定的生态区域,其中包括IUCN开发出的保护区定义和分类类型,联合国国际教科文组织(UNESCO)认可的自然文化遗产,生物圈保护区和世界地质公园,以及《拉姆萨尔湿地条约》所指定的湿地等等。

国家法律所制定的法定保护的区域,可能包括国家公园、生态保护区等等。

© Philip Liljenberg /Johnér,2020

除了有法律或国际公约保护的区域,参考部分多边开发银行、商业银行的政策以及国际环境组织的倡议,值得注意的红线区域还可以包括以下几种类型

>> 重要栖息地和自然栖息地前者指对濒临灭绝的物种、物种迁徙、进化过程等有重要意义的栖息地;后者指从未被人类活动实质改变当地主要生态功能和物种结构的栖息地或生态系统

>> 重要生态系统服务区域:有重要的食物供应、资源供应、文化价值等的生态系统。生态系统的重要性不仅因为它们具备丰富的生物多样性,同时也因为其可以为人类提供重要的生态系统服务。

>> 原始森林或丛林和自由流通的河流原始森林或丛林是过去100年中未发生任何由人类活引起重大改变的原始森林或丛林,具有多样的树种和纲目,提供多样化的野生动物栖息地,是陆地生态系统的核心结构;自由流通的河流则指的是在人类活动范围外,流动和流通性不受人类影响的河流。

>> 受保护的或濒临危险的海洋或沿海生态系统:包括红树林、湿地、珊瑚礁系统、以及可能 坐落在或与正式保护区、非正式保护区、或传统社区保护区(比如原住民和社区保护区(ICCA)、原住民领土(ITs)、 或尚未划界的公共土地)相重叠的区域。

>> 开发尚未获得原住民和传统社区自由、事先和知情同意的地区:未得到原住民和传统社区对开发的社会认可的区域,也应是重点红线区域。

总之,用于界定金融机构投融资“红线”的相关标准已有不少,对金融机构而言有一定的参考作用。在实际进行海内外投融资时,需要金融机构从自身业务的角度出,调整制定符合其特点的“禁入政策”。

“禁入政策”在行动

金融机构中近年来也在不断实现禁入政策的普及,不少多边开发银行和投资商业银行都逐步出台了相关的政策,表明了不支持严重改变或破坏重要自然栖息地的项目的决心,并详细制定了针对少数在栖息地开发的项目的严格评估制度。这里以巴克莱银行(Barclays)和国际金融公司(International Financial Corporation IFC)为例,分析金融机构推出禁入政策的契机和意义。

© Barclays,2020

英国巴克莱银行通过禁入政策推广保护生物多样性的价值理念,以实现收益和社会责任的共赢。在2018年发布的《巴克莱关于世界遗产和拉姆萨尔湿地声明》中,巴克莱银行指出一些位于联合国教科文组织世界遗产和《拉姆萨尔条约》所指定的湿地的融资项目可能会对生物多样性造成严重影响,因此计划不再投资相关地区的项目。同时,考虑到此前不少银行的研究发现承担社会责任和践行环保理念有利于公司的盈利,巴克莱银行也从可持续发展的角度出发,强调采用稳健的投资方式取得投资者、客户、政策制定者和监管者信任。

该《声明》还特别关注了采矿、石油、天然气和主要基础设施行业,表明巴克莱银行一般不为世界遗产地及其缓冲区的开发或扩张项目提供融资,一般不为位于《拉姆萨尔条约》所指定的湿地开发或扩张提供融资。如了解到新客户或现有客户在世界遗产地或《拉姆萨尔条约》所指定的湿地(包括周围的缓冲区)有开发项目,银行可持续发展团队将会加强调查力度进行更为严格的审查

该政策的出台得到了广大英国客户的支持。一则民意测验显示三分之二的消费者希望自己的银行不贷款给涉及破坏生态保护区项目的公司,其中71%的消费者表示,他们甚至可能不再会在为此类活动提供资金的银行存款。巴克莱银行对禁入政策的重视不光有利于改善保护区的生态环境,同时也对其企业形象的建立和商业利益的可持续发展有促进作用。

© 国际金融公司,2015

国际金融公司的《绩效标准》是被各界参考和引用较多的环境社会保障标准之一。其中,关于“生物多样性保护和生物自然资源的可持续管理”的标准第六条绩效标准对重要栖息地进行了概念明确,强调了禁入原则,制定了严格的例外条件。国际金融公司将重要栖息地和一般的自然栖息地的概念区分开,通过五个角度定义了重要栖息地—对极危以及/或濒危11物种具有重要意义的栖息地;对地方特有的以及/或有限范围内活动的物种具有重要意义的栖息地;对全球重要的集中迁徙物种以及/或集中聚居物种具有重要意义的栖息地;具有区域特有的以及/或者受到极大威胁的生态系统的栖息地;与重要进化过程相关的区域。明确重要栖息地的边界是禁入政策重要的一部分,国际金融公司在国际法和地方法的规定之外给出了金融行业自身对红线区域较为清晰的定义,有助于客户进行落实。

另外,国际金融公司也和其他包括欧洲复兴开发银行、亚洲开发银行、美洲开发银行在内的多边银行一样,强调了对在重要栖息地所在的区域内开展项目活动的不支持。然而,值得注意的是,国际金融公司也详细制定了对少数例外情况应满足的条件。其中包括,证明没有可行的替代方案;不对生物多样性价值以及濒危物种产生一定标准的影响;评估证明项目对生物多样性的残余影响能得到充分缓解;承诺积极实施生物多样性补偿;如果拟议项目位于法定保护区或国际认可的区域则还需活动严格的法律许可,及时与当地政府居民进行磋商。对例外情况的严格定义实际上是对禁入政策的进一步完善,有利于对有风险的活动采取更针对更清晰的审核和监管。

不少非政府组织也发挥自身在生物多样性领域的专业优势,为金融机构提供有关全球生物多样性权威的地理信息,从而为机构禁入政策的制定提供重要信息基础。世界资源研究所(World Resource Institute, WRI)及其合作伙伴发起应用程序全球森林观察(Global Forest Watch,GFW)。这款程序可为世界各地的用户和金融机构提供全球范围内的森林砍伐情况的数据,让在“红线”区域非法砍伐树木的企业及时得到银行业的关注。来自世界各地的保护生物多样性的组织联合成立了零灭绝联盟(Alliance for Zero Extinction),制作了全球零灭绝联盟地图,可以帮助金融机构更清晰的意识到哪些地区是重点保护的濒危物种栖息地,从而促进其制定更为准确的禁入政策。因此可以看出,利用专业知识,非政府组织可以在金融机构进行投资活动时为其标明红线警告,提供制定禁入政策的信息依据。

© 世界资源研究所,2020

总之,本文介绍了金融机构在进行投资时,需要注意的禁入原则,即不在有特定生态价值的生态空间以及较为敏感的生态空间进行项目投资禁入政策的有效制定和落实需要金融机构更多地参考国际公约和国家法律对保护区域的法定划分标准,同时关注其他有国际公认度的生物多样性评估概念和体系,积极利用非政府组织提供的专业工具,划定符合自身发展规律的投融资“红线”。禁入政策的有效设立不仅会改善有特定生态价值的地区的生态环境,同时对于金融机构而言,也是有利于企业建立形象和减少投资风险的有效手段。因此,总结出以下意见,帮助金融机构制定和完善红线政策:

>> 建议金融机构对主营业务使用生态空间的情况进行评估,引入已有的相关工具和地图,识别出可能影响的具有特定生态价值的生态空间以及较为敏感的生态空间。

>> 划定金融机构投融资时的禁入区域,包括在特定条件下方能进行开发的区域,并为负责尽职调查和风险管理的人员提供指导。

>> 出台禁入政策及相关指导文件,为项目申请方提供明确的规范和指引。

>> 与已经在关注生物多样性风险的业内机构和其他利益相关者(包括非政府组织)合作,以促进在金融领域进一步推动此议题。


生物多样性金融伙伴(PFB)

为了鼓励金融行业在生物多样性保护方面发挥积极作用,参与多方合作,创绿开展了“生物多样性金融伙伴(PFB)”项目,旨在倡导金融业通过创新的金融手段保护生物多样性,践行《生物多样性公约》责任。作为PFIB项目的一部分,创绿将与合作伙伴们一同,在10月至11月举办金融机构与生物多样性保护在线系列培训,与此同时,我们将持续地关注和解析国际会议进程。欢迎各界伙伴的加入!更多内容请持续关注创绿的公众号“星球公社”和官网(www.ghub.org)。