中国海外投资观察 开春特辑

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小编前言:回顾2019,展望2020,无论是气候紧急、生态危机,还是病毒肆虐的威胁,都意味着人类与自然的关系日趋紧张;面对星球全物种共同面临的生存挑战,是社会各界的积极讨论和国际社会的共同努力,让我们看到了共度时艰的希望。

据统计,2019年1-11月,中国对“一带一路”沿线国家和地区的直接投资流量占对外投资总量的比重比18年同期上升了0.5%,结合对外投资行业趋势变化,商务部认为:“我国对外直接投资结构日趋优化[…]我国对外投资者的投资行为更加理性、审慎,更加注重投资的质量和效益。可以预见,未来我国对外直接投资将呈现平稳有序健康发展的态势。”

全球层面,“一带一路”国际合作进一步深入,从2018年底,中英机构牵头,全球多家金融机构共同签署了《“一带一路”绿色投资原则》,到2019年初,意大利作为首个发达国家七国集团成员国加入“一带一路”倡议,意味着“一带一路”将不再局限于发展中国家,将延伸到更多的发达国家,创造更多机遇。同时,强调包容性和更加注重质量的发展,也打开了企业间国际化合作的机遇,在更多的跨国企业、国际金融机构的加入的背景下,“一带一路”倡议或更快地迎来融资、贸易和技术革新,以及更加细化和全方位的关于金融、地缘政治、环境和社会风险管理的沟通与讨论。

随着中国海外投资发展阶段的变化,创绿在2014年创刊的《中国海外投资观察》也在去年6月进行了改版,从通过议题分析与解读,来加深读者对负责任海外投资的认识和理解;到现阶段发展为有时效性的通讯,《观察》不忘初心,通过弥合推动“一带一路”绿色发展中的信息缺口,促进有效及时地识别真问题。


2019——投融资足迹

自2019年改版以来,《观察》记录了由中国在肯尼亚、津巴布韦、菲律宾、刚果(金)、尼日利亚、俄罗斯、老挝、越南、乌干达、坦桑尼亚、缅甸、柬埔寨、巴布亚新几内亚、马来西亚、吉尔吉斯斯坦、斯里兰卡、冈比亚等17个国家开展基础设施投融资活动而引发的讨论和争议,主要涉及煤电、水电、港口、铁路、公路等能源及重大基础设施项目,此外,还有因其环境社会影响争议颇多的种植和渔业项目。从各界讨论和分析来看,造成项目失败的直接原因通常综合了风险管控、地缘政治、企业治理、民意等不同层面的问题,但导致大多数项目备受争议的根源,仍然集中在项目融资、设计或者评估过程中对于政治、环境、社会、气候等风险识别、评估和管理的忽视。

>>环境社会风险管理仍需提升

尽管环境、社会、治理风险管理的意识不断提升,仍有多个中资项目因忽视环境和社会影响项目引发此类争议。包括备受瞩目的肯尼亚拉姆煤电项目在内,2019年,我们观察到多个围绕大型基础设施建设项目忽视环境和社会影响项目的讨论。去年6月,因“开发商就环保事宜未与当地民众进行沟通”,肯尼亚国家环境仲裁法庭判决宣布,吊销拉姆煤电厂的建设许可,并要求重新开展环境评估。9月,耗资35亿美元、由中国海洋石油公司持有三分之一股份的东非原油管道项目由于谈判破裂被暂停。此前,由于工程建设途经乌、坦两国的野生动植物保护区,并涉及大规模搬迁,当地社区与环保组织对其潜在的环境社会风险颇为关注。与此同时,一家位于巴布亚新几内亚的中企镍加工厂因排放污染面临叫停。十月中旬,菲律宾政府为中国进出口行提供融资的加利瓦大坝颁发了环境许可证,由于该项目环境社会负面影响较大,此事引起了教会、环保组织以及民众的声讨和抗议。作为菲律宾国家基础设施战略的重点项目之一,加利瓦大坝旨在解决马尼拉水资源短缺的危机;然而,大坝建设的代价是永久地淹没在地原住民祖辈赖以生存的土地和森林,导致至少15,000原住民流离失所。此外,专家指出,该项目的环境影响评价“忽略了重大的影响和风险”,例如地震风险、生物多样性破坏、森林退化等。

>>背离“巴黎协定”目标

在2019年的报道中,我们见到了多个传统能源项目的身影,除上文提到的拉姆煤电厂,还有因使用中国退役煤电厂的机组而备受争议的中柬合作煤电厂等项目。关于这座位于柬埔寨西哈努克市的亚临界燃煤发电厂,除了围绕淘汰产能的讨论,民间组织也对于存在导致酸雨、煤灰污染等严重环境威胁的亚临界技术提出了质疑。针对受带路项目青睐的东盟国家,有专家认为,中国目前在东盟国家的能源投资仍然倾向于传统产业,然而要达成《巴黎协定》温控目标,东盟国家煤电发电比例不得超过8%。这意味着,已有煤电须尽快淘汰,而任何新建煤电厂都会导致背离这一目标”。2019年发布的《支持“一带一路”低碳发展的绿色金融路线图》报告对参与带路倡议的126个国家的增长前景及其与碳排放的关系进行了分行业的定量分析,并强调了这些大多仍处于发展阶段的国家采取气候行动的紧迫性。报告提出,如果这些国家沿用传统发展模式,而其他国家均采取符合《巴黎协定》目标的气候行动,到2050年,带路国家碳排放总量在全球占比将高达66%,远远超出 “2度温升情景”允许的碳排放总量。基于推动实现带路基础设施投资低碳化,报告提出了以绿色金融为核心,结合多边与双边合作、政策改革、商界动员、提升透明度等措施的五项行动建议,来推动实现带路基础设施投资低碳化。报告表明,要加速带路国家绿色低碳转型,需政府、国际组织、金融机构以及民间机构通力合作,共同推进投资决策与政策制定的绿色化,以撬动资金流入低碳领域,大幅度地改变未来碳排放趋势。

更多创绿能源投融资报告:

·《巴黎协定》背景下“一带一路”电力投资的机遇与挑战 ——以越南、印度尼西亚与巴基斯坦为例

· 推动亚洲基础设施投资银行落实《巴黎协定》与可持续发展目标——机遇和挑战

· 国际金融机构、多边倡议与中国金融机构煤电融资政策比较分析

>>程序公正与民意作用

在投融资环境社会风险管理中,除对前期合规等相关风险的识别和应对外,对项目中后期风险的把控,特别是项目信息披露、社区及利益相关方参与以及及时合理的补偿等,对项目是否能顺利进行至关重要。在信息公开或有效沟通等程序公正做法不到位时,利益受损一方则更倾向于通过公开抗议、诉诸法律等方式来维护权益,最终导致项目投资方处于被动地位。在多个案例中,项目在地的民众、民间组织以及国际机构都曾在项目争议或冲突发酵前多次公开表达了对次项目能否惠及当地多于威胁的担忧。在缅甸,考虑到过往中资项目在环境社会影响层面的不良记录,当地环保人士就皎漂经济特区表示:“如项目不能保障当地人的权益,我们将用行动来抗议,正如密松水电站那样”。越南当局与民众也因合规问题、工程质量不佳、工期拖延等不良记录对于中资承包商抱有迟疑态度。专家建议,此类项目应让民众成为最大获益方,可参考国际惯例提供社会层面的保障,并公开项目数据与信息。《融合投融资规则促进“一带一路”可持续发展》报告提出,投资方需要确保在东道国顶层决策者之外为项目融资赢得更加广泛的公众支持,否则会对已签订的协议带来不确定性。尤其在“一带一路”项目通常投资额巨大的情况下,项目是否符合经济、社会以及环境可持续发展要求,获得广泛政治和民意的支持至关重要。

>>东道国治理能力欠缺
从现有跟踪的争议项目可以看出,仅以东道国法律和政策作为项目合规标准,以及以“不干涉内政”原则来处理投资引起的争议往往会被各方批判为不符合大国负责任形象的行为。暂且搁下政治视角或阴谋论,仅从《观察》分享过的
津巴布韦老挝的案例来看,参与并推动东道国政府的环境社会治理能力,包括制定或加强行业的可持续标准等,对于中国企业在该国是否能长期顺利展开投资是至关重要的。由于津巴布韦的土地政策、腐败、人权等治理问题,使其失去了多个国际援助的机遇,中国也对在津项目进行了撤资。而老挝政府在中资香蕉种植园的管理问题上,也面临着经验缺乏、督查能力不足的困难。然而,无论责任如何归属,项目的回报终究取决于审核、设计的质量,而缺乏良好治理和透明度造成的违约风险将不仅仅由东道国承担。

综合以上因素,作为中国海外投资的即时通讯,《观察》在识别真问题的同时,分享行业研究成果,寻求以多方协作为基础的解决方案。对于如何开始行动,《中国对外投资环境风险管理参考手册》提出了较为全面的建议和解决方案,在此引用作为参考:

“根据本报告的主要内容,我们建议中国投资机构参考对外投资环境风险管理通用准则,依据国家政策 法规、机构自身发展状况和投资策略,建立一套系统、透明、完整,并具有操作性的环境风险管理体系。 在遵循国际规则和标准,以及投资所在国和中国的法律、法规、政策、指南的基础上,应用可参考的、科 学的方法和工具,识别、评估、控制和管理其业务在投资国所面临的潜在环境风险,并监督、管理与其有 业务关系的机构的环境表现,防范其投融资活动可能造成的负面环境影响和风险,有效降低和管理中 国对外投资的生态足迹,为投资所在国实现其可持续发展目标做出贡献。 同时,建议中国投资者参考本报告中国别层面的环境及气候风险识别、管理案例,在不同国家进行投 资活动时,根据投资所在国具体情况及其环境治理和气候目标,以实现环境和气候友好的投资为己 任,在履行企业社会责任,避免自身可能面临的各类风险的同时,为实现可持续发展目标和《巴黎协定》总目标贡献力量。”


2019——不断推进的举措

在讨论问题的同时,我们也看到了各界的反思以及采取的相应举措:

多方签署《“一带一路”绿色投资原则》

美通社 

4月25日,《“一带一路”绿色投资原则》签署仪式在北京举行,二十余家国际大型机构的代表出席了签署仪式。这一原则的签署标志着“一带一路”的投资绿色化走向新的阶段。该原则适用于“一带一路”投资项目,旨在提升“一带一路”投资环境与社会风险管理水平,推动“一带一路”投资绿色化,内容涵盖战略制定、公司治理、项目管理、信息披露与沟通以及绿色金融工具运用等多个方面。


中国金融监管组织正在考虑完善海外投融资的问责机制 

Accountability Counsel

在中资商业银行和国营企业对海外项目进行投融资时,投资方和东道国社区之间缺乏关于项目潜在负面影响的沟通渠道。为了解决海外投资项目在沟通层面的障碍,中国正在积极地应对并提出相应举措,这些举措将形成新的政策框架,进一步完善中国海外投资标准,并为投资者与项目在地社区的沟通与问责提供更多的解决方案。


中资银行加入联合国关于填补可持续投资缺口的倡议

联合国 

10月16日,联合国宣布组建“可持续发展全球投资者联盟”,集结了包括来自中国工商银行、美国银行、花旗集团、英国渣打集团等30位商界领袖,拟采取多项措施推动实现可持续发展目标。联合国的研究中提到,私营部门具备充足的资金来用于支持可持续发展,他们本身也认识到了可持续发展对于企业成功的重要意义,目前仍需政策环境、激励机制和体制层面做出更多的正面调整来鼓励和支持私营部门对于持续发展目标的长期承诺。


解读港交所新版《ESG报告指引》

中央财经大学绿色金融国际研究院

12月,香港交易所发布了新版的《ESG报告指引》。港交所在2012年发布了《ESG报告指引》作为上市公司自愿性披露建议,至2016年1月1日将部分建议上升至半强制披露层面,实施”不披露就解释”规则。而最新发布的《ESG报告指引》要求进一步扩大强制披露的范围,将披露建议全面调整为“不披露就解释”,持续提升对在港上市公司的ESG信息披露要求。值得关注的是,新版《指引》新纳入气候变化指标,与国际ESG披露建议更加接轨。从市场层面来看,ESG在全球市场逐步主流化,境内也有越来越多机构也将ESG纳入投资考量,全球尤其是亚洲市场的ESG投资体量有大幅增长的趋势,因此强制ESG信息披露也是满足市场需求的体现。文章中提到,该举措对于内地ESG信息披露发展也有重要借鉴意义。


关于人民法院进一步为“一带一路”建设提供司法服务和保障的意见

最高人民法院

12月27日,为贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想,充分发挥司法职能作用,努力为高质量共建“一带一路”营造更加稳定公平透明可预期的国际化法治化便利化营商环境,在《关于人民法院为“一带一路”建设提供司法服务和保障的若干意见》(法发〔2015〕9号)的基础上进一步提出指导意见。值得关注的是,意见提出,依法保护绿色发展,贯彻《“一带一路”绿色投资原则》,完善公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼制度,制止环境侵权,贯彻损害担责原则,推动生态环境修复,参与共建“一带一路”生态保护大数据平台,促进绿色基础设施建设、绿色投资、绿色金融,大力推进绿色“一带一路”建设,保护好我们赖以生存的共同家园。

针对近年来不断出台的举措,例如原则、指导意见等非强制执行的政策,如何做到真正“长出牙齿”,也是一大挑战。CSIS提出,近年来,中国采取了一系列关于绿色化“一带一路”建设的多边举措,例如,受到广泛关注的“带路”倡议国际绿色发展联盟以及”带路”发展绿色投资原则。然而,针对此类多边举措能否实现其雄心,还存在疑问。事实上,相关的倡议、指导等措施通常实行自愿原则,内容千篇一律,难以有效地实现透明度并得到充分的评估。


在气候紧急情况和生态危机的背景下,中国海外投资的当务之急,是尽快将自愿性质的评估体系和原则更好地落到实践中,对此,推动相关政府部门赋权,司法健全以及刺激企业主动采取负责任行动至关重要。2019年底,港交所关于ESG披露规定的更新对内地金融市场的启迪,最高人民法院对于绿色金融和海外投资环境和社会责任的重视,都是推动实现承诺的良好信号。

面临病毒威胁的当下,我们更多地看到了民间对于各个层级治理进行监督和讨论的积极性,这种积极性正是消除信息不平等,塑造公共话语环境和维护良好公共秩序的动力。回到海外负责任投融资的治理,正如前文提到的,即时完善的信息披露、沟通机制的建立等,这些出于程序公正意识的做法是避免争端、及时发现问题并解决问题的基础,促成此类机制的建立,离不开学术界、媒体以及民间社会等各界密切的关注、监督以及基于科学分析的谏言。

正如联合国秘书长古特雷斯的新年致辞,带着不确定性和不安全感,我们进入了2020年。对面气候紧急、生态危机、病毒威胁,人类与自然关系日趋紧张的生存挑战,是社会各界的积极的讨论与沟通,以及国际社会的共同努力,让我们看到了共度时艰的希望。2020年,《观察》将继续以中国参与全球环境治理的观察者、参与者的视角,为大家带来前沿的、具有时效性的中国海外投资快讯,敬请期待。


愿各位:

暖春平安归来,不忘寒冬。

《中国海外投资观察》编辑组

2020.2.18