抢救东太平洋上的无主之地

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美洲热带金枪鱼委员会(IATTC)史上首次未能通过新管理决议,东太平洋价值240亿美元的金枪鱼前途未卜,国际社会压力成功敦促其将现有养护措施延期至2021年。

2020是一个充满了各种史无前例的一年,人类被迫见证了各种或大或小的百年一遇,那些或人工的、或天然的神奇操作让概率论和数理统计在2020年短暂地失去了其统治地位。无独有偶,在海洋生态保护领域,那些意外也毫不意外地屡屡发生。作为区域性渔业管理组织(RFMOs)之一的美洲间热带金枪鱼委员会(IATTC)在2020年的线上会议上未能达成协议,而其代价则是东太平洋240亿美元价值的金枪鱼的捕捞失去规则与控制,换言之,从2021年1月1日起,东太平洋理论上可能将成为一片可以肆意捕捞的“法外之地”[1]

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IATTC所辖海域 | Pew Charitable Trust 制

毫无疑问,这一结果遭到了国际社会和相关领域人士的空前反对甚至引起恐慌。皮尤慈善信托基金会国际渔业主任阿曼达·尼克森在一份新闻稿中表示:“美洲热带金枪鱼委员将可能在其70年的历史上第一次完全退出了对热带金枪鱼的管理。除非IATTC采取紧急行动,否则从1月1日开始,将没有任何规则可以管理对那些珍贵的鲣鱼、黄鳍金枪鱼或大眼金枪鱼的捕捞行为;渔具的使用也失去了限制;也不再对可能发生的生态伤害承担任何后果。这不仅会危及金枪鱼种群,更破坏了行业推进可持续性的努力。”全球金枪鱼联盟(GTA)也对此举表示:“非常失望,这是整个行业的挫败[2]。”


罪魁祸首是线上决策?

由于该会议以闭门会议的形式展开,我们无法准确地了解在谈判过程中的各种问题。据国外媒体报道,本应通过的决议因为其线上会议的形式,遭到了一些国家的不信任,他们认为在疫情肆虐的特殊时期应该重新考虑其决定方式。IATTC的这一情况显示了目前各大RFMO今年所面临的重大问题,即线上会议对协商一致的决策造成了实质的影响与挑战。

会议室里的人们

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2018年IATTC于加州圣地亚哥的会议 | 秘鲁国家渔业协会 制

联合国粮农组织(FAO)进行的一项分析显示,44%的区域渔业管理组织(RFMOs)认为,COVID-19疫情将对鱼类种群的可持续管理产生负面影响[3]。缺乏实际会议是其中的一个重要因素,理由如下:

1.在接受调查的13个区域性组织中,只有一个组织取消了年度会议,三个组织则推迟了会议日期。在线会议大多受限于每天数小时,其余的讨论都在在线讨论平台上进行。由于这些时空限制,议程被尽可能地压缩到最重要的议题上,讨论的深度和广度受到了影响。

2. 由于一些区域渔业管理组织的成员国和地区遍布全球,线上会议的时间协调安排可能比较困难。大多数国家似乎倾向于将线上会议安排在区域渔业管理组织的工作时间内举行。

3. 一些国家担心在网络会议形式下,委员会可能没有能力充分展开分析与讨论,导致重要决策被推迟。例如,印度洋金枪鱼委员会的成员国一致同意不讨论复杂的议题,并决定将2020年到期的措施延长至2021年。

4. 部分国家还关注保密性问题和网络平台上国际交流的限制。信息安全和程序问题在线上会议中一直得不到足够完善的解决。

5. 许多国家还对互联网带宽、连接稳定性和其他技术限制表示强烈关注。因为这些因素限制了他们参加线上会议的能力乃至有效参与重要讨论的能力,对于发展中国家而言尤为如此。

尽管有这么多的问题和挑战,但水产资源新闻表示:“我们认为,虽然COVID-19疫情的影响给会议的召开带来了挑战,但疫情不应该阻止美洲热带金枪鱼委员会采取行动,而确保其管辖范围内的金枪鱼种群的妥善管理。由于未能就任何管理问题采取行动,该地区物种的未来具有很大的不确定性,这也使人们对区域渔业管理组织的能力产生了质疑。既然在线上会议的情况下,IATTC在电子监测方面取得重要进展,这是改善对渔船活动监督的重要举措。这就说明,即使是线上会议,各国政府也可能达成重要协议。


抢救“无主之地”

近日,国际海产可持续发展基金会、海洋管理委员会和全球金枪鱼联盟等组织敦促美洲金枪鱼委员会安排一次紧急会议来解决这一问题。

美洲热带金枪鱼委员会面临着来自于国际社会的压力,它需要证明自己是认真对待和管理热带金枪鱼的。过去几周的情况表明,各大保护团体、新闻媒体,捕鱼业成员、海产品买家和广大公众都非常关心东太平洋金枪鱼种群的可持续发展。

在这样的压力下,美洲金枪鱼委员会于12月22日,在其紧急会议上宣布将2020年的金枪鱼捕鱼配额机制延期至2021年[4]。国际海产食品可持续性基金会(ISSF)表示这一决定确保了东太平洋宝贵的金枪鱼资源和海洋生态系统在2021年不会彻底失去控制。而且为委员会提供了一个适当的时间来制定和通过2022年全新的金枪鱼综合管理措施,包括基于科学的人工集鱼装置(FAD)和漂浮物的限制(如有效数量、套数、部署等),以充分执行其科学建议。ISSF呼吁IATTC各方在明年以合作的态度,举行详细的、包容性的讨论,从而为保护东太平洋金枪鱼种群及其海洋生态系统采取果断的、基于科学的行动。

虽然这一紧急处理的成果得到了国际组织的赞赏,但也暴露了其政策延续的脆弱性,尽管这是一个让人长吁一口气的结果,但是我们应该思考,如何从制度上避免类似的情况再次发生。IATTC这一堪称“魔幻”的事件暴露了现有制度在应对特殊状况下的挑战,如何重拾公众信任,需要IATTC各成员国采取更负责任的态度去共渡时艰。


参考文献:

[1] Matilde Mereghetti, Undercurrent News, IATTC fails to agree on 2021 conservation measures, raising concern. 12.07, 2020.
[2] Chris Chase, Seafood Sources News, IATTC leaves tropical tuna unmanaged as meeting fails to reach consensus by one vote, 12.08, 2020.
[3] Bianca Haas, Ruth Davis, Quentin Hanich, Regional fisheries management: Virtual decision making in a pandemic, Marine Policy, 2020, 104288, ISSN 0308-597X.
[4] Cliff White, Seafood Sources News, IATTC agrees to rollover tropical tuna quotas to 2021, 12.22, 2020.


本文作者丁雨田(创绿研究院)