2017年7月7日-8日,二十国集团(G20)领导人峰会于德国汉堡举行,G20国家领导人共同发布《G20领导人宣言:塑造联动世界》(以下简称《宣言》),《抗击恐怖主义声明》以及14项成果文件。G20国家首脑在《宣言》中承诺G20国家将通力合作,采取具体行动来落实确保经济稳、改善可持续性以及负责任地发展三大目标,以推动实现可持续、均衡和包容性的增长。
G20峰会首次出现分歧:美国因其气候立场再遭孤立
德国总理默克尔在峰会召开前曾表示,气候变化是本届G20峰会重要议题之一,并计划就气候变化、移民等问题与美国总统特朗普展开磋商。峰会期间,在气候政策立场上,美国的孤立地位进一步凸显。G20《宣言》中首次出现分歧。在《宣言》中的气候与能源部分,美国的主张与其他19个成员的主张被分开提出。本次峰会作为特朗普宣布美国退出《巴黎协定》后的首个首脑峰会,美国声明将“立即停止履行其国家自主贡献方案(NDC),但承诺将在支持经济增长、改善能源安全需求的同时采取降低温室气体排放量的措施”。美国仍“将努力与其他国家密切合作,依照其国家自定贡献方案(NDC)中对于能源获取与能源安全的重要性,帮助其更为清洁且高效地获取和使用化石燃料”。
在这一过程中,其他19个G20国家领导人展现出了应对气候变化的政治共识。除美国外,其他19个G20成员国的领导人在《宣言》共同声明《巴黎协定》“不可逆转”,并重申气候承诺,表示将“按照共同但有别的责任原则尽快落实《协定》”,并重申发达国家兑现在UNFCCC框架下向发展中国家提供融资等支持的承诺的重要性,以支持发展中国家开展减缓和适应行动,协助其落实《巴黎协定》。
正视分歧,寻求最大限度的气候共识
尽管在《巴黎协定》落实上存在分歧,但所有G20国家达成一致,将2030可持续发展议程作为行动指南。根据《宣言》,包括美国在内的所有G20成员国都明确支持以2030可持续发展议程作为全球能源转型框架,大幅提高可再生能源占全球能源结构的比例,以促进实现可普遍获得、可负担、可靠且可持续的能源目标。此外,所有G20成员国领导人一致承认增加对可再生能源、清洁能源技术和清洁基础设施的投资与建设有助于推动创新、可持续增长、保持竞争力以及创造就业,承诺通过鼓励创新、支持可持续与清洁能源及提高能效等手段减少温室气体排放,向低温室气体排放的清洁能源体系过渡,并支持多边开发性银行对促进普遍获得可负担、可靠、可持续且清洁的能源方面的作用。
正如德国总理默克尔指出的那样,本次G20成员国并未回避在气候政策方面存在的分歧,而是一致同意目前各国仍有分歧的现状,并努力寻求最大限度的共识。正是在这样的背景下,本届G20峰会才能够达成一份20个成员经济体都通过的领导人宣言。可以看出,在特朗普宣布美国决定退出《巴黎协定》后短短一个月内,所有G20成员国能够共同作出如上承诺,表明全球向低温室气体排放转型的趋势不可阻挡。
气候成果瑕不掩瑜:G19共同提出《促进增长的气候和能源行动计划》
除《宣言》外,本次峰会在气候与能源领域另一重要成果是《宣言》附件中的《促进增长的气候和能源行动计划》(以下简称《计划》)。《计划》列出了促进各国清洁能源转型的具体措施,涵盖包括国家自主贡献、长期低温室气体排放发展战略、提高能效、气候融资、淘汰化石燃料补贴等议题。
《计划》指出,由于美国仍在审视其气候政策,因此对该计划持保留意见,而其他19个成员国则一致支持这一行动计划。除美国外,G20其他成员国均在《计划》中作出如下承诺:
在落实短期以及中长期目标方面:
· 承诺将坚决履行各自的国家自主贡献(NDC),并增强国家合作,通过NDC伙伴计划等形式协助其他非G20成员国更好地应对气候变化;
· 鼓励各成员国于2020年前提交长期低温室气体排放发展战略,推动各成员国内部相关法规政策的制订,将气候行动纳入促进经济增长的主流政策之中,并强调长期去碳化策略将引导对基础设施的投资流向低碳领域;
· 致力于推动能源转型,以构建可负担的、可靠的、可持续且低温室气体排放的能源体系。
在兑现1000亿美元气候资金承诺方面:
· 重申发达国家向发展中国家提供每年1000亿美元气候资金承诺,增强资金来源的透明度,并认识到绿色气候基金、全球环境基金等多边气候融资机构对全球气候治理的重要性。
在气候融资与化石燃料补贴改革方面:
· 创造有利投资环境以引导公共投资和私人投资等资金流向与《巴黎协定》的要求相一致,鼓励企业与投资者进行气候相关金融风险的披露,并鼓励符合《巴黎协定》要求的私人投资行为;
· 邀请经合组织(OECD)、联合国环境规划署(UNEP)和世界银行,汇编及整理G20国家内部符合《巴黎协定》要求的投资行为,并就如何进一步促进此类投资行为给出建议;
· 呼吁多边开发性银行增强在适应和减缓资金方面的合作,以支持国家推动长期低碳发展战略,并说明如何进一步调动私有资金以实现《巴黎协定》和2030可持续发展议程的目标;
· 重申到本世纪中期淘汰鼓励浪费且无效的化石燃料补贴的承诺,并鼓励尚未完成化石燃料同行评议的G20成员国尽快进行评议。
G20成员国经济体量约占全球的85%,温室气体排放量占全球总排放量的75%,其气候政策与行动对全球气候治理举足轻重。本《计划》是G20峰会首次针对气候变化与能源议题制定的详尽行动方案,并从长期目标、政策、融资等角度对G20国家、投资者、多边开发性银行等利益相关方共同推动经济去碳化提出了建议。目前,各国提交的国家自主贡献并不足以实现全球温控目标,而弥合减排差距,时间就是一切。《计划》鼓励各国在2020年前制定长期发展战略,这一时间点的提出有助于推动各国尽早制定长期低碳发展战略,对于其逐步提升气候雄心至关重要。在美国明确表示停止向发展中国家提供气候资金支持之后,G20其他成员重申发达国家每年向发展中国家提供1000亿美元气候资金的承诺将为发展中国家,尤其是最不发达国家采取国内气候行动提供信心。《计划》在气候融资与淘汰化石燃料补贴方面的内容,是继《巴黎协定》经济去碳化长期目标后,19个主要经济体再次向各国政府、金融机构与投资者释放明确政策信号,引导资金从高碳的化石燃料行业撤出,并支持低碳与可持续领域的技术研发与发展。
发挥气候领导力,落实国内行动是根本。G20成员接下来需要在国内层面将其《宣言》与《行动计划》中的承诺转化为行动。法国近日宣布将在2040年年底前禁止销售汽油和柴油动力汽车,并扭转能源的生产重点,于2022年前关闭其燃煤电厂,摆脱对煤炭的依赖,计划于2050年实现碳中和。中国在四月发布的《能源生产和消费革命战略(2016-2030)》中明确了近期、中期和长期的能源目标,计划到2020年根本扭转能源消费增长方式,进一步降低煤炭消费比重,并逐渐以清洁能源满足新增能源需求,实现到2050年非化石能源占比超过一半的目标。法国总统马克龙在峰会期间宣布法国将在年底举行气候峰会,进一步推动各国气候行动与合作,尤其是融资方面。特朗普退出《巴黎协定》在全球激起的应对气候变化的政治势头在本届G20峰会上得以巩固,我们期待G20成员国继续发挥引领作用,在国内将应对气候变化纳入经济增长的政策之中,以明确的信号推动其社会向低碳方向转型,并为发展中国家适应与减缓气候变化提供所需的支持。
本文被《中国经济导报》刊载。