导语
2021年是全球气候治理进程的重要节点。基于过去一年气候治理领域的成就与挑战，本篇回顾将从气候科学、国际气候治理、国家行动、资金流向等角度出发，梳理2021年重要的气候事件和治理进程，为您解读不容错过的年度事件。
气候科学
2021年，全球二氧化碳排放量恢复疫情前水平，全球变暖总体趋势不变
2021年，全球二氧化碳排放量强势反弹，预计将重回疫情前水平。联合国环境规划署（UNEP）近期发布的《2021年排放差距报告》显示，新冠疫情导致2020年全球二氧化碳排放水平前所未有地下降了5.4%，但在2021年，全球化石能源相关排放量预计同比增长4.8%左右（除了水泥行业），排放水平仅略低于疫情前水平。尽管过去几年排放水平存在波动，但大气中的二氧化碳浓度仍然持续增长，截至2021年11月，观测到的大气中二氧化碳浓度已达到417PPM。
*PPM=溶质的质量/溶液的质量×1000000
2021年全球平均温度升幅略有降低，但气候变暖的总体趋势没有改变。根据世界气象组织（WMO）的报告，2021年全球平均温度比工业化前（1850-1900）水平高出约1.08℃。受拉尼娜现象的影响，2021年的温升幅度略低于过去几年，但本次拉尼娜现象的降温效应已不如2011年时显著。WMO秘书长Petteri Taalas指出：“（2021年的降温）只是一个短暂的喘息，并不能扭转长期变暖的趋势或减少气候行动的紧迫性。”此外，气候变化的影响下极端天气的强度也不断增加。据悉，今年7月以来赤道中东太平洋海温持续下降，预计于冬季再度形成一次强度为弱到中级的拉尼娜现象，“双拉尼娜”可能会使今年冬天更加寒冷。
气候变化影响下，频发的极端天气事件给人类社会和自然生态系统带来系统性冲击
2021年极端天气事件频发，影响遍及全球。2021年初，寒潮席卷美国中部、墨西哥北部以及欧洲部分地区；菲洛梅娜风暴（Storm Filomena）使马德里遭受了破纪录的暴雪。2月，美国德克萨斯州部分地区气温骤降至零下13℃，低温导致逾350万企业和家庭停电。6-7月，加拿大和美国西北部遭遇“热穹顶”效应、美国西南部以及欧洲地中海地区受到高温与森林火灾的威胁，其中美国俄勒冈州遭遇了历史上最大的野火之一，364,000多英亩的土地遭到破坏。暴雨和洪水肆虐西欧及南美洲北部亚马逊河流域，而南美洲部分地区的干旱则导致农作物严重减产。
暴雨洪涝和高温干旱交替影响中国大部分地区，南旱北涝现象明显。中国气象局气候变化中心发布的2021年《中国气候变化蓝皮书》显示，中国是全球气候变化的敏感区和影响显著区，升温速率明显高于同期全球平均水平。2021年，全国高温、强降水等极端事件增多增强，中国气候风险水平趋于上升。整个夏季，中国共遭受15次区域暴雨影响，华北、黄淮、江汉等地遭受严重暴雨洪涝灾害，其中河南、山西两省的暴雨导致多个城市发生严重内涝，造成了重大人员伤亡和经济损失。海南省受台风“圆规”影响，出现明显风暴潮和海水、入海口江河水倒灌现象。江南、华南、新疆等地则屡遭持续高温，仅7月20日至8月9日这20天内，全国就有39个国家级气象观测站高温记录突破历史极值。广东持续少雨，主要江河水位比往年同期明显偏低，加上天文大潮影响，海水涨潮时倒灌入河，出现“咸潮”现象，影响东江受水区近5000万人供水安全。今年三月，中国遭遇十年来最强沙尘天气，沙尘暴面积超过100万平方公里，波及17个省（区、市），影响面积超过380万平方公里。
气候变化给人类社会和自然生态系统带来的系统性冲击与长期影响不容小觑。首先，气候变化会给气候脆弱性较强的发展中国家带来更为严重的损失，从而阻碍全球减贫的进程。世界银行最新报告显示，到 2030 年，气候变化可能致使逾 1.3 亿人陷入贫困，到 2050 年将导致超过2亿人流离失所。与气候变化相关的灾害也会给粮食价格、粮食安全、健康和劳动生产率带来负面影响。在生物多样性保护方面，UNEP近期发布的《全球生物多样性展望》显示，本世纪下半叶，气候变化可能会成为生物多样性丧失的最大驱动因素。IPBES-IPCC 联合工作组的研究也显示，大多数生态系统及社会生态系统的适应力将被不减反增的人为气候变化破坏，热带雨林、高纬度生态系统、地中海沿岸生态系统等已经遭受严重打击，需要有力的干预措施加以保护。昆明举办的《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（CBD COP15）也强调了气候变化与生物多样性保护的协同效应，会上发布的《昆明宣言》就提到，气候变化是生物多样性丧失的主要直接驱动因素之一，气候变化与生物多样性丧失构成前所未有的关联危机，亟需协同治理。
最佳气候科学强调人类社会需立即采取快速、大规模的气候行动
最新的IPCC评估报告再次为人类社会敲响警钟，强调人类活动引发的气候变化已经毋庸置疑，各国需立即采取快速、大规模的气候行动，以实现2℃以及1.5℃温控目标。8月9日，政府间气候变化专门委员会（IPCC）正式发布《气候变化2021：自然科学基础（Climate Change 2021: the Physical Science Basis）》（以下简称《报告》）。根据《报告》，人类活动已经导致生态系统发生广泛而快速的变化，全球变暖正在以前所未有的速度发生，其影响会遍及全球所有地区。在五个模拟的社会经济场景中，到本世纪中叶，全球地表温度都将继续上升。只有在未来几十年采取深度减排措施和更具雄心的气候行动，才有可能实现2℃乃至1.5℃的全球温控目标。
国际气候治理
《巴黎协定》进入实施期，COP26完成气候治理顶层设计
2021年10月31日至11月13日，推迟一年举办的《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方大会（COP26）于格拉斯哥成功召开，会议达成了《格拉斯哥气候协议（Glasgow Climate Pact）》（后称《协议》），就减缓、适应、资金提出了新的目标或举措，并在《协定》进入实施期的第一年，完成了《协定》实施细则的谈判，为缔约方落实《协定》提供了指引。
《协议》就气候变化的科学与紧迫性，适应，适应资金，减缓，支持减缓与适应的资金、技术转让与能力建设，损失与损害，实施和多方合作八个方面做出了安排。在科学与紧迫性方面，《协议》再次认可了IPCC报告的科学结论，强调各国需加强在减缓、适应和资金方面的雄心和行动，以落实《协定》目标。在减缓方面，《协议》首次明确能源转型目标，即逐步减少（phase-down）未采用碳捕集与封存措施的煤电(unabated coal power)，并逐步淘汰(phase-out）低效的化石燃料补贴。在适应方面，《协议》敦促发达国家在2025年前，向发展中国家提供的适应资金规模至少比2019年的水平增加一倍。在资金、技术转让与能力建设方面，《协议》决定在2024年明确新的集体量化气候资金目标。
实施方面，大会完成了《协定》实施细则剩余的内容，包括第六条（Article 6）、共同时间框架、透明度和资金等。第六条第二款（6.2）、第四款（6.4）和第八款（6.8）的决议案文体现出实现公正转型和包容性的元素，也体现了一定发展中国家的灵活性。共同时间框架方面，决议案文鼓励缔约方在2025年通报截至年份为2035年的NDCs，在2030年通报截至年份为2040年的NDCs，此后每五年更新一次。资金方面，各缔约方决定在2024年明确新的集体量化气候资金目标。【对COP26各方面成果的详细观察和解读请点击《聚焦COP26 | 谈判成果观察》】
COP26对自然和生物多样性给予高度关注。《协议》注意到确保包括森林、海洋和冰冻圈在内的所有生态系统完整性以及保护生物多样性的重要性，认识到气候变化危机和生物多样性丧失的关联性，以及保护、养护和恢复自然和生态系统为适应和减缓气候变化带来的惠益。COP26期间，各国达成了《格拉斯哥领导人关于森林和土地利用宣言(The Glasgow Leaders’ Declaration on Forest and Land Use)》，由森林覆盖面积超过全球90%的134个缔约方共同签署，可缩小约3.5Gt的排放差距。管理 8.7 万亿美元资产的 33 家金融机构也承诺，到 2025 年，从其投资组合中剔除涉及毁林的大宗商品，并完善针对森林保护领域的投融资体系，筹集17 亿美元用于支持原住民和当地社区对森林的保护。
为落实2030年可持续发展议程相关目标，国际气候治理持续推进性别主流化的进程。研究表明，气候变化的影响存在性别差异性，妇女更容易受到气候变化的影响。因此，越来越多的妇女开始参与国际气候治理，妇女在与气候相关的环境运动中作用越来越大。《公约》致力于促进其秘书处构成及程序方面性别主流化，加深对促进性别平等的气候行动的理解，并将其统一纳入《公约》的执行和缔约方、秘书处、联合国实体，使其成为各方工作的主流。2014年，COP20会议决定设立“性别问题利马工作方案”并制定了“性别问题行动计划”，此后COP25在评估了上述方案与行动计划后，通过了增强的五年期性别问题利马工作方案以及附件中的性别问题行动计划。根据《公约》秘书处发布的性别构成报告，2021年，《公约》各组成机构（包括适应委员会，最不发达国家专家组，华沙国际机制执行委员会等，共16个）中的女性比例在在10%到63%之前，适应委员会女性工作人员占比最高。与上一份报告相比，缔约方代表团的女性比例提高了 9%，而缔约方代表团团长和副团长中的女性比例提高了 12%。整体而言，《公约》的决策有女性参与并实现了性别平衡。越来越多的国家也认识到女性对国际气候治理独特的贡献。据统计，各方提交的最新版NDCs中，只有14%的缔约方没有在任何方面提及性别问题，相较于上一次统计降低了51%。COP26专门设有性别、科学和创新日，探讨了气候治理中性别主流化的现状，以及推进性别主流化的下一步工作安排。然而，值得注意的是，在公共和私营部门的正式决策中，女性在金融、健康、能源和交通等对气候变化有关键影响的问题上的代表性仍然不足。
各国气候行动
143个缔约方通报了新的或更新版NDCs，但离实现《协定》温控目标仍有较大差距
截至2021年10月12日，143个缔约方在COP26前提交了116份新的或更新版国家自主贡献（NDCs），然而，NDCs目标的集合距离实现《协定》的温控目标还有不小差距，亟待进一步提升气候雄心，采取更有力度的气候行动。UNFCCC发布的国家自主贡献（NDCs）综合报告显示，根据最新NDCs的行动力度，本世纪末全球平均温升幅度将达到2.7℃；在实现1.5℃温控目标的可能性为50%的情况下，全球2020年到本世纪末的碳预算中的89%将在2020年至2030年间消耗掉。如果要实现1.5℃温控目标，2030 年，全球人为二氧化碳净排放量需比 2010 年降低约 45%，即使是仅实现2 ℃目标，2030 年的二氧化碳排放量也需比 2010 年降低约25%。如果全球不能在 2030 年之前实现上述减排量，之后将需要以更大成本加速深度减排，以弥补在实现净零排放的道路上的缓慢起步。
除了NDCs之外，一些国家制定了本世纪中叶净零或碳中和发展目标。截至2021年12月，全球已有84个国家将碳中和或净零排放写入法律或政策文件中，它们的主要气候目标和政策措施如下表所示：
中国建立“1+N”碳达峰碳中和政策体系，为落实双碳目标提供重要政策保障
2021年10月24日，国务院发布《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》），并印发《2030年前碳达峰行动方案》（以下简称《方案》）。《意见》与《方案》的出台标志着我国正式开始建设目标明确、分工合理、措施有力、衔接有序的“1+N”碳达峰碳中和政策体系。
《意见》是对碳达峰碳中和工作进行的系统谋划和总体部署，在碳达峰碳中和政策体系中发挥统领作用，是“1+N”中的“1”。《方案》是碳达峰阶段的总体部署，相关指标和任务更加具体，是“N”中的重要政策文件，指导相关部门制定能源、工业、城乡建设、交通运输、农业农村等领域以及具体行业的碳达峰实施方案，各地区也将依照《方案》制定区域碳达峰行动方案。目前工业、交通运输、城乡建设等领域实施方案和《科技支撑碳达峰碳中和行动方案》已编制完成，《国家适应气候变化战略2035》也在编制当中。
地方碳达峰行动方案正在紧锣密鼓地编制并发布，部分省市提出将提前实现碳达峰。上海强调确保在2025年前实现碳排放达峰，并基本建成具有国际影响力的碳交易、定价、创新中心，基本确立国际绿色金融枢纽地位，助力全国碳达峰碳中和目标实现。江苏强调在“全国达峰之前率先达峰”，明确2030年前碳达峰。另有部分省市确定了自身实现碳达峰的重点领域，提出了清晰的能源转型目标。比如，四川明确到2030年，该省绿色低碳优势产业应保持全国领先水平，清洁能源消费比重达66%左右，经济社会发展全面绿色转型取得显著成效。作为能源大省，河南注重构建低碳高效的能源支撑体系，力争到2025年、2030年，其非化石能源占一次能源消费比重将达18%、25%左右，外电和清洁电量占全社会用电量比重将达38%、48%左右。宁夏明确工业、能源等重点部门碳排放达峰年份和达峰目标，并提出到2025年，全区单位地区生产总值二氧化碳排放下降幅度达到16%，夯实落实碳达峰目标基础。
中国国家碳排放交易市场正式启动
全国碳市场正式启动，成为全球覆盖规模最大的碳市场，但若要在交易量、交易额上成为世界最大的碳市场仍需进一步完善其功能。2021年7月，全国碳市场正式启动，第一个履约周期纳入发电行业重点排放单位2162家，每年覆盖的碳排放量超过45亿吨，是全球覆盖碳排放量规模最大的碳市场。碳排放交易机制以市场方式促进碳减排，有助于撬动社会资本流向低碳领域，并促进低碳技术的开发与应用。目前，全国碳市场第一个履约周期已顺利结束，碳排放配额累计成交量1.79亿吨，累计成交额76.61亿元。按履约量计，履约完成率为99.5%，“ 促进企业减排温室气体和加快绿色低碳转型的作用初步显现”。分析指出，若要充分发挥出中国碳市场所蕴含的巨大潜力，扩大交易规模并保持交易的公平性，需要自上而下设定严格的总量，明确碳资产的金融属性并引入多元化的交易主体，同步推进碳期货市场的建设，将碳期货市场纳入金融市场的监管范围，加强各部门在碳市场体系中的分工与协作。
中国进一步推进国际气候合作
2021年，中国继续推进气候变化领域的国际合作。10月27日，国务院新闻办公室发表《新时代的中国国际发展合作》白皮书（以下简称“白皮书”），强调南南合作重要性，强调帮助其他发展中国家落实联合国2030年可持续发展议程是中国开展国际发展合作的重要方向。根据白皮书，中国将加大对应对气候变化领域的投入，坚持以人为本，聚焦民生，与发展中国家携手应对全球性挑战，并积极为其他发展中国家实施新能源、环境保护和应对气候变化项目，在各类援助项目中关注生态环境影响。
中国在气候变化领域的南南合作方面发挥了重要作用。2021年，中国在古巴、巴基斯坦、乌拉圭等国落实南南合作项目；在柬埔寨、塞舌尔、老挝等国建设低碳示范区。2021年年末，中非合作论坛的第八届部长级会议于线上开幕，习近平主席强调，新时代中非命运共同体必须推进绿色发展，倡导绿色低碳理念，积极发展太阳能、风能等可再生能源，推动应对气候变化《巴黎协定》有效实施，不断增强可持续发展能力。会议通过《中非应对气候变化合作宣言》，一致认为应对气候变化的行动应同等对待减缓和适应，愿进一步加强中非应对气候变化南南合作，将努力推动疫情后世界经济“绿色复苏”，加强双方在建立气候投融资标准等政策体系方面的交流合作，鼓励双方金融机构落实《“一带一路”绿色投资原则》，充分展示出中非这两大发展中经济体携手应对气候变化的雄心。12月21日，生态环境部与联合国世界粮食计划署签署关于在应对气候变化南南合作领域开展合作的谅解备忘录，并将保持密切的沟通交流，共同探讨开展务实合作项目，帮助其它发展中国家增强农业韧性，提升应对气候变化能力。
中国逐步推进对外投资绿色低碳化转型。2021年7月，商务部、生态环境部印发《对外投资合作绿色发展工作指引》。《工作指引》强调在对外投资合作过程中严格保护生态环境，推动绿色生产和运营，推进绿色技术创新，推动企业主体绿色转型。同时，中国企业在支持海外可再生能源发展中发挥了重要作用。2021年9月，中国国家主席习近平出席第76届联合国大会一般性辩论，承诺中国将大力支持发展中国家能源绿色低碳发展，不再新建境外煤电项目。这一承诺为参与对外投融资的金融机构与企业释放了明确的政策信号，为全球能源绿色低碳转型提供了新的动力。世界资源研究所指出，近年来，中国企业参与可再生能源海外投资的积极性不断提高，特别是以光伏和风电为主的海外项目开发与投资已初具规模，遍布南亚和东南亚、欧洲、大洋洲及拉丁美洲等重点区域。中国企业以股权投资形式参与的光伏和风电海外投资可控装机容量均已超过9GW。
全球气候资金流动
2020年前动员1000亿美元气候资金的承诺落空，发达国家预计于2023年兑现承诺
发达国家未能兑现在2020年前每年向发展中国家提供1000亿美元气候资金的承诺，该目标预计到2023年才能实现。近五年来，发达国家每年动员的气候资金虽稳步上升，但距离1000亿美元仍有不小差距。根据OECD 2021年的最新统计数据，2019年，发达国家为发展中国家提供和调动的气候资金总额为796亿美元，比2018年增长了2%，按照这样的增长势头，预计2023年才能兑现每年1000亿美元气候资金。
COP26期间，《公约》缔约方通过了有关长期气候资金的决议，决定各缔约方继续在COP会议上开展有关长期气候资金的磋商，并明确此议题的相关工作将持续到2027年。决议同时也对发达国家资金1000亿美元资金承诺的巨大差距表达了严重关切，并敦促发达国家缔约方加速落实气候资金承诺。
2019-2020年，全球气候减缓资金占比90.3%，适应资金占比7.3%
目前，全球气候减缓和气候适应的资金分配仍然严重不平衡，适应缺口还将进一步拉大。根据气候政策倡议（Climate Policy Initiative，CPI）的统计，2019到2020年，气候减缓资金占比90.3%，适应资金占比7.3%。此外，发达国家为发展中国家提供的气候资金也存在分配不均的情况，据OECD最新统计，2019年，适应资金增加了20%（34亿美元），达到201亿美元，减缓资金下降7%（37亿美元），达到508亿美元，减缓资金仍是适应资金的两倍有余，资金分配的比例仍然悬殊。实际上，目前的适应资金规模远不足以满足适应需求。UNEP《2016适应差距报告》曾预计，到2030年，发展中国家每年适应资金需求约为140-3000亿美元，2050年为280-5000亿美元每年。随着发展中国家在更新的NDCs及国家适应方案（NAP）中增加其适应资金的预算，实际的适应资金缺口还将不断拉大。《2021适应差距报告》指出，全球年度适应成本普遍处于2016年预估需求范围的上限。
为了平衡减缓与适应资金，COP26期间，主要发达国家纷纷在气候适应公共资金方面做出承诺。其中，法国承诺2021-2025年内将提供共计20亿欧元的气候适应资金；日本承诺在2021-2025年将适应资金总数翻倍，达到148亿美元；美国承诺到2024年，其提供的年度适应资金将达到30亿美元。《协定》缔约方大会（CMA）也敦促发达国家迅速、大幅度增加气候适应资金，加大对技术转让和能力建设的投入，以响应发展中国家缔约方需求。决议还敦促发达国家在2025年前向发展中国家提供的适应资金规模至少比2019年的水平增加一倍。
疫情影响下，气候资金与发展中国家债务负担之间的关系引发关注
受疫情影响，一方面，发展中国家特别是最不发达国家应对疫情、社会救济以及偿还债务的负担加重，挤压其国内流向气候领域的资金规模。民间组织Jubilee Debt Campaign指出，在过去五年中，34个低收入国家在偿还债务方面的支出是气候行动开支的5倍。另一方面，发达国家提供的来自公共资金的气候资金形式逐渐以贷款为主，这一定程度加剧了发展中国家的债务负担。许多机构对非优惠性气候贷款进行了调查：据Oxfam统计，2017到2018年，富裕国家提供的595亿美元气候资金中只有125亿美元是赠款，而贷款高达245亿美元。根据OECD的最新报告，发达国家为发展中国家提供的气候资金中，其中公共资金中的贷款比例从2013年的52%上升到2018年的74%，而赠款的比例从2013 年的27%下降到2018年的20%。面对上述挑战，一方面，多边开发性金融机构、国际货币基金组织（IMF）及国家间双边债务缓释机制须发挥更显著的作用。2021年3月，IMF发布研究报告，提出完善债务减免的共同框架（Common Framework），并最大限度地扩大其影响，使所有发展中国家受益。另一方面，COP26也充分认识到减免发展中国家气候债务，增加气候赠款的重要性。本次COP26通过的《格拉斯哥气候协议》敦促各金融机构进一步扩大对气候行动的投资，并考虑包括赠款和其他高度优惠的融资形式。在《协议》框架下，MDBs等开发性金融机构将发挥重要作用，且采用特别提款权（SDR）机制来减缓发展中国家的债务负担。
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