2015年是可持续发展取得重要突破的一年。这一年联合国可持续发展会议和巴黎气候大会共同确立了到2030年的全球治理模式。9月，联合国发展峰会在纽约联合国总部召开，正式通过了2015年后发展议程。议程中最值得关注的是可持续发展目标（SDGs）。作为千年发展目标（MDGs）的继承和升级，SDGs包括了17个可持续发展目标 和169个具体目标，涵盖范围极广，从健康、教育、性别平等，到水与环境卫生、能源、气候变化等。同年12月，COP21于巴黎召开，会议在190多个国家的参与下达成了一项新的全球气候协定——《巴黎协定》。这些可持续发展的共识以及目标的提出，体现了新时代、新挑战下国际社会进一步推进可持续发展议程的决心。这不仅是“发展战略”的进步，更是人类生产、生活以及思维方式的范式变革。
该目标的实现对各国在资金上的充分支持以及全球资本的流向提出了新的挑战和机遇。过往五十年，多边开发金融机构在为发展中国家关键基础设施建设，创造就业机会和改善人们生活方面的融资支持上扮演着关键的角色。但是，面对当下每年仍有超过1万亿美元的基础设施资金需求，全球气候资金缺口的加大，以世界银行（世行）、国际货币基金组织（IMF）、亚洲开发银行（亚行）为支柱的传统多边金融机构已无法在现阶段满足各国应对气候变化和可持续发展带来的新的资金需求，特别是发展中国家。而恰在2015年，中国参建的开发性多边金融机构也取得的突破性的发展，金砖国家新开发银行（金砖银行）以及亚洲基础设施投资银行（亚投行）在这一年成功开业，为国际发展融资提供了新渠道，有望弥补这一资金缺口。
其中，中国主要参建的亚投行引得更多关注。“精简、廉洁、绿色”成为亚投行对外承诺的核心治理理念，精简是精简高效，廉洁是指亚投行将对腐败零容忍，而绿色是指亚投行将促进经济发展。这一承诺，为全球环境治理提供了新的可能。本文也将从可持续发展视角来看亚投行的投资及其环境和社会治理。
- 亚投行的环境和社会治理
亚投行是一个定位于亚洲区域的多边开发机构，重点支持基础设施建设，总部设在北京，法定注册资本为1000亿美元。2013年10月，习近平出访东南亚国家时提出成立亚投行的倡议。2015年12月，亚投行正式成立，来自中国的金立群被任命为亚投行首任行长，另外五位副行长分别来自英国、德国、印度、韩国、印尼。2016年4月，亚投行公布首批投资项目，并与世行、亚行、欧洲复兴开发银行和欧洲投资银行等多边金融机构分别签署合作备忘录，开拓合作伙伴关系并寻求联合融资。
截止目前，亚投行已正式进入运营阶段。相比世行与亚行用了五到六年筹备，亚投行从提出到正式成立，只用了两年零两个月，为期 800多天，凸显了其运作效率。除为亚洲基础设施建设带来新的融资渠道外，亚投行的成立，对现有布雷顿森林体系为主导的金融治理也是一种积极的补充，即可通过建立良好的发展战略和治理机制，为发展中国家的可持续发展领域融资。因此，自筹备以来，亚投行如何建立自身的治理机制，确保利益相关方参与，如何避免和减少投资对环境和社会的影响，推动绿色金融，都成为了国际社会关注与讨论的焦点。
目前，亚投行将“精简、廉洁和绿色”（Lean, Clean and Green）设定为治理理念。 在今年5月初举行的第49届亚行年会上，金立群特别提到亚投行将支持的项目必须满足的三个标准，即可持续获得投资回报、环境友好与社会包容，对应了联合国提出的可持续发展经济、环境与社会的三个维度。筹备期间，亚投行在各种场合在可持发展上的积极承诺，无疑给全球在绿色且负责任的金融治理方面释放出一个积极的信号，这些积极的信号如何在具体项目上落实值得继续观望。
2015年9月初，亚投行公布《环境和社会保障框架》（后简称《框架》）草案 ，并启动利益相关方的磋商程序。10月末，为期不到两个月的磋商程序结束，次年2月，亚投行部分采纳磋商意见，公布了《框架》定稿。考虑到《巴黎气候协定》中控制全球升温2摄氏度目标以及各国自主贡献方案的实现，亚投行在《框架》中提出“支持《巴黎协定》加强全球应对气候变化提出的三大目标，即减缓、适应气候变化以及调整资金流”，以及“在可持续发展的背景下，愿意通过融资，帮助客户实现其国家自主贡献预案，也可通过融资来支持客户制定长期的温室气体减排的发展战略”。
此外，亚投行也公布了其他运营政策，包括《融资运营政策》、《主权借贷综合要求政策》、《采购政策》、《禁止业务政策》、《主权借贷与担保政策》，初步勾勒了其项目审批和合规制度。亚投行还成立了合规、高效及廉正部门，应对银行内部以及项目过程中的腐败问题。
除自身政策搭建外，亚投行也努力和现有多边银行寻求合作。在筹建阶段，亚投行就得到了世行专家在制订了环境保障政策的协助，今年又与世行签署了联合投资协议，并表明在双方合作项目上采纳世行在采购、环境和社会安全方面的保障政策。目前，双方合作的印尼贫民窟升级改造项目在建。随后，亚投行也与欧洲投资银行签署了合作谅解备忘录。欧洲投资银行在气候变化上的投资借贷规模位居世界首位，仅2015年对欧洲以外区域的气候变化项目的借贷占放贷总额的30%。通过与该行展开合作，亚投行很可能也会借鉴其在气候融资上的经验。可以看出，无论在完善治理，还是项目联合融资上，银行间的合作为亚投行提供了一个向同行学习和共行的机会，在实践现有环境社会保障政策、建立有效问责机制、弥补气候融资缺口等方面获得经验。
- 关于亚投行的各方讨论
目前，将可持续发展理念纳入银行业务，已成为国际金融领域的共识，绿色金融成为行业发展的新趋势。过去五十多年，世行、亚行、国际金融公司以及一些多国区域发展银行已经制定、实施并正在更新有关的环境与社会保障政策，确保资金流向与绿色、包容、可持续的需要与时俱进。这一进程，多得益于民间组织、学者、公众、媒体等来自社会的压力和动力，包括批评、监督以及建议。
亚投行在核心理念设定和运营政策安排上都有一定的积极准备，但也需要国际上对这家由发展中国家参与的多边银行在善治方面的关注。由于大多拟投资项目还在筹备中，无法评估其实施的环境社会影响，所以关注焦点还是在亚投行的《环境和社会保障框架》上。乐施会、NGO Forum on ADB等国际民间组织认为，《框架》在磋商程序、具体内容以及监督和申诉机制建设上是存在不足的。
就磋商程序而言，亚投行目前提供的磋商程序时间过短，磋商不够透彻。利益相关方希望亚投行能够积极回应国际和国内社会在环境与社会治理上的关切，同时通过提供多轮磋商环节和提供多种语言服务来促进更多利益相关方的参与。例如，世行最新修订其环境与社会政策时，一共进行了至少两轮磋商，涉及多种语言，并分别与政府官员和其他利益相关方进行磋商，虽然花费时间较长，但是磋商较透彻全面。
从内容看，亚投行目前没有制定针对涉及对环境和气候敏感行业的政策。《框架》提出了“支持绿色经济增长”的愿景，推动能效、清洁生产、可再生能源领域的投资，这将推动亚投行资金向清洁领域流动，但没有针对涉及对环境和气候敏感行业，如能源、农业等具体行业的贷款政策出台。传统开发性银行如世行将其保障政策分为针对林业、病虫害管理等的运营政策，具有针对性。亚投行虽然提到“将制定支持环境与社会框架的能源战略”，但何时“制定”无从知晓。同时，对环境和社会有重大风险的行业并未被列入禁止贷款或限制贷款的范围，这表明亚投行的资金可能流向高污染高耗能行业。参照亚行禁止的投资活动清单，一个全面的排除名单也是亚投行迫切需要的。
另外，《框架》并未明确要求亚投行设立一个独立问责与申诉机制。从过往国际实践看，环境和社会影响评价、强有力的问责机制是开发性金融降低投资风险、确保其投资的长远利益以及体现负责任的关键。亚投行《框架》仅规定亚投行对客户提出要求，在适当可行的《环境与社会标准》下建立申诉机制来帮助解决相关投诉，这与国际惯例 有一定差距。因此，如果亚投行能够建立强有力的问责和申诉机制，并使机制独立于银行管理部门，将促进利益相关方更多参与项目运行，实现“绿色”的经济增长和可持续发展。
还有一点，没有正式提及信息披露政策，这也是国际社会以及其他利益相关方担忧之一。亚投行只公布了《信息披露临时政策》，这可能导致相关项目的信息披露不足，不利于民间组织以及受项目影响的群体或个人获取信息，参与项目的监督工作。世行最新修订的环境与社会保障政策中，将利益相关方参与与信息披露作为十大环境与社会标准之一，并制定《信息获取政策》，可见信息披露对利益相关方参与的重要性。
向合作伙伴借鉴学习的同时，亚投行也要避免合作伙伴的不足。例如，世行原有的保障政策在涉及到社会问题，比如残疾、性别和土地征用等时，不够详尽清楚，最新出台的政策框架又弱化了对因为世行项目被迫搬迁、失去生计的群体的保护 ，引发了利益相关方的担忧。世行的行业政策也未曾涉及清洁能源、煤炭等对环境和气候变化敏感的行业，亚投行需要率先制定该领域的行业政策。而亚行除了没有具体行业政策，其排除清单中对环境和社会有重大风险的行业也并没被列入禁止贷款或限制贷款的范围。这些都说明，现有的国际环境与社会治理标准并不是“最高标准”。因此，亚投行不应简单复制现有的开发性金融的治理模式，借鉴所谓“最高标准”，应该在借鉴的同时进行创新，摸索出适合当下以及未来可持续发展的多边性开发金融治理模式。
- 结语
创建一个新的国际多边金融机构，既要顺应借款方多样化的需求，提高银行运营效率，又要顾及国际社会对各种治理问题的关切，这对亚投行的决策者与管理者来说，是一个挑战。但是，亚投行可以通过制定和执行有效的环境与社会政策，鼓励和重视与利益相关方的协商和咨询，在充分尊重和借鉴有关标准和好的做法下，进一步突破，形成适合当下与未来的创新制度，回应全球可持续、绿色且包容性发展的需求。在借鉴和创新的基础上，亚投行未来在环境与社会治理以及可持续发展方面的表现值得期待。
延伸阅读
注：本文已发表于《绿叶》杂志2016年第08期，第59-64页。
