第14期 | 亚投行专题I — 环境和社会保障框架初探

导语 Intro

截止10月底，已有54个国家正式签署了亚投行（更多亚投行追踪报道：开发性金融的环境和社会责任和亚洲基础设施投资银行进展）的《亚洲基础设施投资银行协定》（简称《协定》）。亚投行预计2015年年底正式运营，2016年第二季度开始贷款，首批项目将集中在电力、交通、供水三大领域。今年8月，金立群成为亚投行侯任行长。在格鲁吉亚召开的记者会上，金立群表示要设立开明的机制，并制定高标准的政策，在保证投资效率之外，严格遵守各投资国的环境和社会政策。为了具体回应国际社会对这一新投资银行贷款标准的顾虑，9月初，亚投行在其官网发布《环境和社会保障框架》（简称《框架》），并启动利益相关方的磋商程序。10月，亚投行《框架》草案的利益相关方磋商程序也进入尾声，于10月23日结束。

就亚投行此版征询意见的框架内容，公众及民间组织在第一时间发表了自己的意见，参与了随即启动的利益相关方磋商。民间组织认为，亚投行多次对外承诺将采用高标准的治理规则，但从磋商程序的安排及框架草案看，这一承诺是否兑现还未可知。一些组织注意到《协定》关于《框架》的一些总体规定不明确，磋商程序是以英语为沟通语言的视频会议展开，增加了当地社区参与的门槛，在《框架》内容上，除了指出文案存在语言和界定模糊语言并提出建议外，民间组织也呼吁亚投行建立问责机制，按照制定出的标准处理投诉。此外，国际组织也在呼吁亚投行能减少煤炭投资，支持全球清洁能源的发展，但是亚投行日前已经宣布投资10亿美元支持印尼煤炭项目。

本期通讯介绍亚投行最新进展，呈现利益各方、民间组织对亚投行《框架》提出的意见和建议，并简要分析目前比较有代表性的开发性金融机构的保障政策异同。

关键点 Key Point

目前除了科威特、菲律宾和南非三国外，有54个亚投行意向创始国签订了《亚洲基础设施投资银行协定》（后简称《协定》。《协定》确定了亚投行的宗旨、成员资格、股本、投票权、业务运营、治理结构等。11月初，十二届全国人大常委会第十七次会议审议通过了《协定》。目前，缅甸、新加坡和文莱也已完成协定的批准。2015年年底前，经合法数量的国家批准后，协定即告生效，亚投行正式成立。

8月，金立群被推选成为亚投行侯任行长，并在第比利斯举行的记者招待会上发言表示：中国领头建立的亚投行将是精简、廉洁和绿色的。他进一步阐述“精简就是运作方便、灵活；廉洁代表亚投行将把所有腐败的可能排除在外；而绿色就是亚投行将促进经济的发展。同时希望信贷政策能遵循绿色可持续发展的原则。”亚投行将建立透明、公开、独立以及能支撑该行治理的问责制。为达成这一宗旨，亚投行设定两大优先目标：第一，在最高的道德标准和原则之下形成一种良性机构文化。第二，根据客户需求提供金融服务，可持续发展是关键。这要求亚投行给客户提供的服务必须在技术、金融经济、环境和社会等方面都是可持续的。

9月初，亚投行在其官网发布《环境和社会保障框架》（后简称《框架》），并启动利益相关方的磋商程序。整个框架由三部分组成，第一部分总体阐述框架，提出设立框架的目的是为了解决具体运行中遇到的环境和社会问题。第二部分是框架主体，阐述了亚投行的环境和社会保障政策。该部分首先对一些关键词语进行了定义，之后再展开详细论述。亚投行也提到它所支持的项目首先要就其前期如何规避环境和社会负面影响提交一系列说明材料，阐明措施。提交的材料包括环评和环境和社会治理方案。之后介绍了随之设置的咨询和投诉机制。内容提及的主要在环境、非自愿移民和土著人民权益方面。第三部分阐述第二部分涉及的一些环境和社会治理方案的具体程序。

《框架》是践行金立群所说的“精简、廉洁和绿色”原则的良好开始。但是，相较于筹备之初铺天盖地的报道和讨论，保障框架的发布及磋商程序的启动却未能引来各方关注和讨论，国内媒体和智库集体静默。10月23日，亚投行《框架》草案的利益相关方磋商程序结束。NGO Forum on ADB（NGO Forum）在今年4月份致信亚投行，联合多家民间组织对亚投行环境和社会保障政策提出了要求和期待，并收到了亚投行回复。但是在9月份两次就《框架》草案磋商计划致信亚投行，却均未收到答复。10月12日，NGO Forum再次就框架草案中亟待解决的若干问题向亚投行发出公开信，66家公民组织联合签署。国际民间组织希望：在环境和社会保障政策方面，如果亚投行不能比其他国际金融机构做得更好的话，至少应该和它们一样有效、尽职尽责。

就磋商程序来说，NGO Forum通过9月初向亚投行秘书处递交有关亚投行环境和社会框架磋商计划的公开信，提到：考虑到在地可能受到项目影响的社群，论坛对亚投行采取的视频会议磋商方式和英语作为唯一使用的磋商语言表示担忧，并呼吁亚投行能邀请民间组织和亚投行共同制定的磋商计划。NGO Forum对此前与亚投行共同交换意见的“磋商”（亚投行称“有效的对话”）中，民间组织反馈的意见和建议是否会在首席谈判代表会议中得到反映和讨论并传递给亚投行创始成员国也表示担忧。

除了程序性和技术性的细节问题，不少民间组织和学者就《协定》和《框架》内容也提出意见和建议。其中，绿色流域指出：首先，《协定》没有对环境和社会保障政策制定和执行机制做出令人信服的规定。其次，《协定》把银行政策制定权力交给董事会，而理事会（理事会是最高权力机构）并没有参与银行政策制定的描述，表决也是由董事代表选举他们的成员进行投票。再者，关于监督机制的建立也交给了董事会成员，似乎理事成员也不参与，更别谈及其他利益群体参与。有关“项目投诉”、 “反腐”等问责条款在《协定》中也成为“空缺”。从多边开发银行的政策和实践来看，环境和社会影响评价、受项目影响的当地居民对贷款银行（因贷款而成为项目主要参与者）的强有力的问责机制（包括项目投诉、权利救济）是开发性金融降低投资风险、确保其投资的长远利益以及体现负责任的关键。

NGO Forum对《框架》具体内容也做了反馈。关注两个问题：第一，草案中包括哪些具有法律约束力的要求以确保银行及其客户切实履行和遵守规定；第二，草案中存在哪些含糊措辞或不足之处导致草案未能指出亚投行运作对社区和环境可能带来的影响。他们就亚投行项目申请和实施的过程也提出建议。首先，亚投行提议的项目必须有最低120天的环评和社评要求。在项目获批之前，必须进行有意义的磋商。在项目分类确认之前，所有执行的评估都需要进行公开披露。其次，亚投行的问责制应该独立于银行管理部门，直接由董事会任命。董事会必须承诺确保环境和社会保障政策的最高标准，并将其应用于投诉项目中。合规审查机制和问题解决机制必须强制要求在施工地点与公民社会、当地社区进行磋商，允许公民社会参与项目各阶段的调查，并拥有权利为其推荐解决方法和合规策略。而在项目审查上，亚投行的所有项目点应履行合规审查机制，并在项目点设立办公室。赔偿机制必须确保投诉者的匿名和安全，保证投诉能到达银行内部合适的部门并进行充分审查和评估。同时，亚投行需在政策层面和项目层面都做好充分的信息披露，考虑不同语言、不同形式的可获得性。对于收到的投诉，亚投行要在5天内进行确认，并在21天内进行回复。

亚洲原住民联盟（AIPP）在提交的《关于亚投行<环境与社会框架>草案的意见》中建议亚投行的主要官员与经正式挑选的原住民代表开展一次面对面的会议。本次磋商应该提供口译/笔译服务，以确保社区代表有意义的参与，还应保证充足的时间以讨论和交换意见。在磋商之前，相关信息和其他必要的信息及文件应该至少提前两周对外公布。亚洲原住民联盟尤其关注框架草案的标准3：原住民。对框架草案的原住民、非自愿移民、投诉和监督机制、项目分类等6个方面提出了建议，其中包括：
自由、事先和知情同意（FPIC）：以FPIC为基础的决策过程及与原住民达成的协议必须由亚投行与原住民及独立专家共同进行表述和确认。而且，原住民设定的作为其FPIC部分的任何条件必须清楚地写入协议，包括有时限的行动和确保协议履行的必需且明确的预算分配。
非自愿移民（IR）：当项目区内有原住民或原住民对项目区具有集体依附性，而且他们即将被非自愿搬迁时，ESS2应明确援引ESS3中的相关规定。在此情况下，非自愿移民计划范围应该从原住民的视角出发，分析确定移民安置的特定风险和影响。根据《联合国土著人民权利宣言》第10条，亚投行应确保如果有关原住民没有达成自由、事先和知情的同意，他们就不会被移民。如果获得了受影响原住民的明确同意，那么对土地、资源和生计丧失的赔偿应该公平公正，而且有关协议条款应明确具体，还应提供公平的利益共享机制和可持续且充足的生计。

除亚投行之外，当下活跃的开发性金融机构包括地区性机构：亚洲开发银行（ADB）、非洲开发银行（AfDB）、欧洲复兴开发银行（EBRD）、欧洲投资银行（EIB）、美洲开发银行（IDB）等和全球性机构：世界银行集团（WBG）和国际货币基金组织（IMF）。这些银行业都制定并实施了自己的环境和社会保障政策，这些保障政策具有一定的相似性和差异性。
结构上来看，世行的环境和社会保障政策几乎是水平结构，运行结构相对独立，不分首要的最重要的政策。但是其他多边开发性银行政策的结构更为等级化，有优先政策、治理原则等。多边性的开发银行的保障政策包括：总体政策概括、运行条件、环境和社会评估程序、信息获取政策、指导性文件等。世行的环境政策框架包括六项运行程序，互相独立，但是环境评估可看成事实上的总程序，评估其他程序在项目中的体现情况。而多边性开发性银行则多倾向于在两到三项运行政策、标准和要求中加强环境保障政策。
涉及到政策和范围，这是根据各银行借贷的项目和行业分布来决定。世行和其他多边性开发银行的区别是：世行根据项目是公共性还是私有性的制定有不一样的保障政策体系。而其他多边性开发银行，比如亚开行、非洲开发银行等更多借贷给私有产业，因此他们对二者的保障政策都是一致的。但是这些银行更关注项目所在地的具体情况，从而做出政策调整。所以其他多边性开发银行的保障政策的区别是在一些细节的规定上。

所有的保障政策涉及的方面有：性别、气候变化、劳工权利、社区健康、财产安全和人身安全、生态系统保护、人权、环境和社会评估和治理方案、战略性的环评、对自然栖息地的保护、污染防治、土地并购和使用以及非自愿迁移和土著人民等。

但从程序上来说，与世行现存的运行程序相比，其他多边性开发银行更重视下面几个方面的环境和社会影响以及风险：气候变化（AfDB, EBRD, EIB, IFC）；社区健康与安全（EBRD, EIB, IFC）；对土著居民权利的保护（ADB, EBRD, EIB, IDB, IFC）；性别问题（ADB, AfDB, EBRD, IDB, IFC）；劳工和工作环境（AfDB, EBRD, EIB, IFC），利益相关方的参与（EBRD, EIB）,和资源利用率（IFC, EBRD, EIB）等。

就环评和非自愿移民为例来看多边性开发银行，比较明显的区别是：
1. 环评
   环评程序的要求：
   用了非常具体的方法来评估项目的“气候变化风险”（AfDB）；用了非常具体的方法来监测温室气体排放，并且也提到了要求（ADB, AfDB, EIB, IDB）；
   对社会经济性的影响阐述更清楚，这些话题包括：易受影响的群体，性别，周边社区以及贫困状况等（ADB, AfDB, EIB）；
   建立了清晰的咨询框架，帮助处理跨界的受影响群体的投诉（ADB,EIB）；
   公众咨询与参与的原则和标准是“自由，知情和同意”（EIB）；
   环评和环境治理方案必须全面遵守项目所在国的法律法规（同时也考虑到该国的国际责任）（ADB, AfDB, EIB）；
   对所有环境影响都制定“预防性措施”（ADB, IDB, EIB）；
   及时告知受影响的群体，制定降低项目相关的环境与社会影响的措施（IDB）；
   设立专门的投诉机制处理与项目相关的投诉（ADB, AfDB, EIB, IDB）；
2. 非自愿移民

   非自愿移民的实施措施是即针对“永久性”和“临时性”的替代居所的（ADB, EIB,IDB）;
   非自愿移民的影响评估，包括对具有文化意义的地点的评估（AfDB）;
   认识到非自愿移民问题解决效率低的话，将会产生食品安全问题、发病率和死亡率上升以及文化和心理上的影响（IDB）；
   银行借贷者需要保证提升因项目被安置的贫困人的生活标准在“国家最低标准”之上（ADB, IDB, EIB）；
   “充足的居住条件”代表的是它必须达到联合国人民署、联合国人权事务高级专员办事处的标准（EIB）；
   社会影响评估也包括对性别的分散处理信息（ADB, EIB, IDB）;
   对于性别和基于性别上的移民安置措施给予特别关注（ADB, IDB）；
   移民安置方案中要对贫穷的风险进行细致分析（IDB）；
   制定补偿方案，考虑对无形的社会和文化资产进行补偿（IDB）；
   移民安置协助措施中应该包括能使用安全饮用水和灌溉设施（AfDB, EIB）。

新闻 Alert

分享 Resource

机构文件：《亚投行环境与社会框架》（EN）– 亚投行
机构评论：亚投行环境与社会政策框架草案中亟待解决的若干问题摘要-中国绿色银行观察网
机构评论：对亚投行环境与社会保障政策框架的评论(EN)– 国际包容性发展组织
研究报告：《谁在监督保障政策》（EN）-亚开行民间组织论坛
研究报告：《多边开发性银行保障政策比较》（EN）– 世界银行
机构评论：我们学到了什么？-亚洲开发银行对世行和亚投行安全保障政策实施回顾（EN）-ULU 基金会
机构评论：NGO对多边机构保障政策评论— 保障政策评论机构

视角 View

Vinod Thomas Director-General of Independent Evaluation, Asian Development Bank：“在这种特权之下，人们要认识到，在意外事故和不断积累的损失中走向失败的保障政策比良好的规则和实施情况带来的损失还大得多。所以对于已经成立的银行和新成立的银行，它们面对的关键问题是双重的：保障政策最理想的范围该有多大？如何良好有序遵循？人们越来越意识到，前一个问题比后一个问题严重多了。”

Mark Grimsditch Mekong Regional Coordinator of Inclusive Development International:“那些法律法规框架非常落后、治理体制不强大的国家，保障政策成为为当地居民和当地环境提供保护的重要依据。即使具有强大影响力的保障政策已经制定出来了，项目还是可能对环境等造成影响。因此我认为这就需要一个强大的投诉机制。就目前来看，亚投行发展迅速，但是我们不清楚的是亚投行是否会建立这种机制，以及在何时建立这种机制，为民间团体提供咨询服务。”

Michelle Chan Economic Policy Director for Friends of the Earth:"On the other hand, as China assumes more responsibility as a global leader through new institutions like the NDB and AIIB, it will also have to prove that it is willing and able to work with all kinds of stakeholders, not just government or industry groups. While the Chinese government has gained praise for promoting sustainable finance policies, Chinese banks themselves have been gaining an international reputation for being inaccessible, particularly for communities who are negatively impacted by their lending. This has also negatively impacted China’s reputation abroad, and has compounded community concerns that Chinese banks are ambivalent about the well being of host country environments and communities."

Inclusive Development International: “The public consultations were announced only days prior to the commencement of a series of video consultations that took place over a period of two weeks with only a handful of civil society groups… By any measure – including the draft ESF’s own definition of meaningful consultation – this consultation process is woefully inadequate…For all future policies, we strongly urge the AIIB to conduct genuine consultation processes that are inclusive of international and local civil society organizations and the citizens of countries impacted by AIIB activities. Under the AIIB’s Articles of Association, the bank is to establish a policy on the disclosure of information in order to promote transparency in its operations, as well as an oversight mechanism, which according to the draft framework document is currently in process. We urge the AIIB to make the draft documents regarding these important policies and mechanisms publicly available in multiple Asian languages and open the drafts to a thorough process of public review and comment.”

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