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南极矿产公约变身记之三多米诺骨牌

日期：2021-09-30

上一部分我们总结了外部的背景和法国和澳大利亚挑头的内部原因。在复杂大国政治的交互影响下，条约内的主要国家如同多米诺骨牌般陆续倒向法澳的立场。

引言 Introduction

三十年前的今天，《关于环境保护的南极条约议定书》（简称《南极环保议定书》）在马德里通过。（该议定书又被称为《马德里议定书》。）《南极环保议定书》因为”将南极指定为自然保护区，仅用于和平与科学“而闻名于世。

然而，其诞生的传奇历程却往往被一笔带过，在议定书签署前近十年里，各国努力谈判的目标其实是另外一份文件——《南极矿产资源活动管理公约》（简称《南极矿产公约》）。该公约是《南极条约》体系的一部分，同时也是第一份针对南极潜在矿产资源开发监管的公约。然而，1998年，在条约开放签署后的不到一年时间内，原本参与谈判并与众协商国达成共识的澳大利亚和法国立场突然反转，相继宣布不会签署《南极矿产公约》，并公开表态反对在南极大陆进行除科学研究以外的，任何有关矿产资源的勘探、开采活动。

由于澳大利亚和法国的反对，《南极矿产公约》就此流产，并开启了《南极环保议定书》的谈判。是什么让两个国家愿意冒着来自其他国家的巨大外交压力，坚决地采取了相反的立场呢？又是什么原因让别的国家，特别是那些已经签署甚至批准了《矿产公约》的国家纷纷掉头，追随了法国和澳大利亚的立场呢？在这之中，不同的政府部门和民间团体发挥了什么作用？还有哪些外部因素对此事件产生了影响？这些问题的答案对于今天所有在努力争取极地和公域制度话语权的国家都会有所启发。

九月底开始，我们陆续发文对这一段戏剧性的反转历史中的讨论和相关事件进行回顾，纪念《马德里议定书》三十岁生日的同时，贡献于今日南极治理的讨论。

以下是回顾的第三部分。

第一部分：南极矿产公约变身记之谈判进程回顾

第二部分：南极矿产公约变身记之二官民携手逆转未来

第三部分：多米诺骨牌

ECO是环保NGO的谈判观察小报。不仅气候变化的会场里有，在南极条约的相关会议上也有。这是1989年南极条约协商会议期间的一期，本章中的部分内容来自于ECO的记载。南极和南大洋联盟正在将其历史档案电子化，相信以后会有更多八卦可以被挖掘出来。

新西兰

新西兰立场的转变也很有意思。和澳大利亚一样，新西兰距离南极洲非常近，因此南极对新西兰而言，从国土安全和经济上都有重要的未来价值。而且，新西兰也是南极条约的原始成员国。新西兰和法国、澳大利亚、英国、阿根廷、挪威、智利一样在南极拥有领土主张，因此非常积极参与南极事务，在《南极矿产公约》谈判中表现非常积极。

新西兰起初力推《南极矿产公约》生效，如上文所说，在公约谈判中发挥了非常重要的作用，而且公约中规定的保存国就是新西兰。如果《南极矿产公约》生效，每年的缔约方会议很可能就在新西兰开了。因此，当澳大利亚和法国立场变化后，新西兰会同美国向澳大利亚施加了极大的外交压力（这两个国家政府同时也是石油和矿产业游说的主要对象)。但最终，新西兰不但没能改变澳大利亚的立场，反而加入了澳大利亚的反对阵营。

1984年，新西兰工党政府上台，新政府回顾了新西兰的南极政策，要求把环境保护置于矿产谈判的优先考虑。但是当时并不是要禁止矿产开发，而是新西兰需要在这一过程中发挥重要作用。在《南极矿产公约》谈成后，尽管国内公众意见反对也很强烈，新西兰依然是这个协定的重要支持者。

1989年8月，也就是法国和澳大利亚宣布不会签署矿产协定后召开的第一次ATCM开幕前两个月，新西兰政府发布南极环境白皮书，解释了新西兰的环境政策，并提出可以“用两条腿走路”的南极方针。一边把南极洲设立为一个世界公园（这个1975年新西兰就提出来过），但同时合理的采矿活动可以在矿产协定下来管理。后来这个想法形成了一个提案，提交给了当年10月举行的ATCM。但是这个双轨的建议并没有得到新西兰民众的支持，同时也没有阻止其他国家开始反对矿产协定。

1990年2月26号，新西兰的总理帕默尔宣布新西兰将考虑搁置批准《南极矿产公约》。1990年8月24日，新西兰和矿产公约的分手正式敲定，新西兰总理宣布新西兰在当年在智利举行的特别ATCM上将呼吁把南极变成一个世界公园，并支持澳大利亚完全禁止采矿的主张。

美国

美国的参与最为复杂。上文提到美国是非常支持《南极矿产公约》的，原因之一是石油和采矿行业在政府内的游说力量很强大。1989年的ATCM上，法国总理罗卡亲自在会议的开幕式上发表了六页纸的长文讲话，呼吁协商国为保护南极而努力，英国也发言表示自己会很快批准《南极矿产公约》，而美国一言不发。

但是美国国内政治中有不同的声音。在参议员阿尔·戈尔（就是《难以忽视的真相》的作者，之后当过副总统）还有约翰·克里（就是那个前不久访问中国的美国气候变化特使，也参选过美国总统）的推动下，美国国会在1990年通过了两项法案，一项表达了美国国会对南极是“应该无限期保护的全球生态共有物”的认识，另一项要求美国的国务卿（就是美国的外交部长）参与谈判“一项或者多项永久保护南极自然环境的国际协定”，同时规定美国人在相关条约订立前不得在南极开展矿产相关活动。除了国会，行政分支也发出了自己的意见。在阿尔·戈尔组织的一次国会听证会上，国家科学基金会就提出《矿产公约》有可能损害科研自由；管理美国国内矿业的内政部长也表示支持库斯托的保护南极的倡议。

在1990年11月举行的第一次的特别协商会议上，美国就会同阿根廷、英国（这俩在八十年代还打过一仗）、挪威还有乌拉圭提出了一份《议定书》的提案。这份提案提出的“议定书+附件”的结构让原则性的部分可以快速通过形成条约，技术细节可以在一个个附件里面继续谈。这一结构最后被会议所采纳，成为了《马德里议定书》的一部分。

在通过《议定书》文本的马德里会议上，美国的总结发言是最简短的，只是冷冰冰地说“美国接受（本次会议的）最终报告并签署最终文件和议定书绝不意味着美国赞同或同意最终报告所附的任何声明或解释，这种声明和解释绝不影响议定书的条款或其对联盟的解释，也不影响美国的法律义务。”在当年的ATCM开幕的时候，几乎所有的国家都发言祝贺《议定书》的达成，美国还是一言不发。可见美国对《议定书》的迟疑态度。美国要批准《议定书》需要有进一步国内立法的支持，之后美国国会关于此事又召开了无数次听证会，多项立法提案被讨论。一直到1997年4月17日，美国才正式批准《议定书》。

2016年，在ATCM纪念《南极条约》生效55周年的活动中，美国代表团团长艾文·布鲁姆忆及《马德里议定书》的诞生时说，“我的感觉是，我们所有人都会同意，南极条约缔约国在决定谈判并最终通过《环境议定书》时做出了明智的决定。这需要一种政治勇气，要放弃多年来一直在谈判建立一个与采矿有关的监管制度的方法，而采取一个完全不同的方向。我国政府最初支持先前在《南极矿物资源活动管理公约》（CRAMRA）下采取的方法。但是，我们必须承认，澳大利亚和法国等国家领导人的大胆—也许是英勇的决定导致了更好的结果。事后看来，这种改变的智慧现在是相当明显的。” 从这里也可以看出，美国政府接受《议定书》确实有一个过程。

英国

英国有悠久的南极活动的历史，也是对南极事务具有很大影响力的南极大国。和美国是一样，英国是《矿产公约》的主要支持者之一。在其1989年ATCM的开幕发言中，英国解释了自己支持《矿产公约》的理由是资源的缺乏最终会导致南极资源的开发，所以必须在保护的前提下让南极的资源为全人类服务。但是实际情况是当年7月份英国政府就寻求国会批准《矿产公约》，但是议会的《南极矿石法案》并没有获得下院的一致支持。反对党工党反对这项公约，也反对在南极任何商业化的矿产开发。工党批评在当时包括温室效应在内全球环境议题发展的背景下，《矿产公约》是“短视”的。工党认为，对澳大利亚的倡议的支持正迅速高涨，英国应该支持这一倡议，在南极建立国际荒野保护区。尽管工党在之后的选举中没有获得胜利，但是在其影响下，到1990年下半年英国已经准备好谈判一个新的环保协定了。

比利时

比利时的政治家本来就非常反对《矿产公约》。《矿产公约》的谈判1988年在新西兰刚结束，比利时国会就有人提案要禁止比利时人或公司在南极开展任何矿业活动。这项法案在89年6月30日正式通过。当天外交部长马克·艾丝肯斯日在国会宣布，政府认为《矿产公约》是“危险”的，批准这项公约是“完全不合适”的，他宣布支持给南极世界自然保护区的地位，并敦促其他国家一起寻求给南极的永久保护。

意大利

1989年9月28日，意大利的议会通过了一个不批准《南极矿产公约》的动议，并支持在南极建立世界公园。外交部副部长反对批准《南极矿产公约》的理由非常实用主义：因为澳大利亚的一票反对，这个公约实际上已经不可能有效了。

联邦德国

1989年的联邦德国，所有跟《矿产公约》相关的政府部门都要求由内阁来决定是否批准。一边是内阁在反复衡量，一边在国会里所有的反对党都反对《矿产公约》，同时国会在考虑绿党提出的“世界公园”的动议。当时民主德国也是南极条约协商国，等到《环保议定书》的谈判开始（1990年11月）的时候，两德已经合并，在公众的呼声下，德国代表团也准备好对保护南极环境的综合体系展开谈判了。

在整个谈判进程中，中国、印度等后来的发展中国家尽管对于矿产资源的开发有一定的兴趣，但是这些新入群的国家在南极事务上当时还是属于随大流的状态。在谈判期间，苏联解体，新生的俄罗斯联邦还在找自己定位，当时也比较愿意在南极事务中开展合作。加上有之前南极保护相关条约和措施以及《矿产公约》谈判的基础，《议定书》居然通过四次谈判就通过了。

1998年1月14日，《南极条约环境保护议定书》正式生效。

未完待续。

作者：陈冀俍

编辑：丁雨田陈冀俍

参考文献：

1. ECO简报, ASOC, 1989

2. 历年南极条约协商会议报告，ats.aq25 Years of the Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Treaty，Secretariat of the Antarctic Treaty，Buenos Aires，2016

3.Columbus, Robyn, Mining Oil: The Antarctic Treaty System, CRAMRA, and the Effectiveness of The Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Treaty, 2012，

4.Kees Bastmeijer Introduction: The Madrid Protocol 1998–2018. The need to address ‘the Success Syndrome’, The Polar Journal, 8:2, 230-240, 2018

5.Speech：The UK’s leading role in protecting the Antarctic Speech by the Minister for Polar Regions, Sir Alan Duncan, at the Polar APPG，Foreign & Commonwealth Office, 2016

6.ANTARCTIC TREATY HANDBOOK: REGULATION OF ANTARCTIC MINERAL RESOURCE

7.ACTIVITIES, USA State Department.

8. Bernard H. Oxman, Evaluating the Antarctic Minerals Convention: The Decisionmaking System University of Miami School of Law, 1989

9. Evan Bloom, The History, Vision Behind and Impact of the Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Treaty，25th Anniversary Symposium, Antarctic Treaty Consultative Meeting， Santiago, Chile，2016

10. Astrid Jakob, Mineral conflict in Antarctica during the 1980’s， Convention on the Regulation of Antarctic Mineral Resource Activities，(CRAMRA)，2004

11. Melissa Weber, CRAMRA and Antarctica, the Continent for Politics, 2003

南方周末| 不再新建境外煤电的承诺，为何集中在近两年？

日期：2021-09-29

在“双碳”目标提出一周年之际，2021年9月21日，中国又在第七十六届联合国大会上承诺，将大力支持发展中国家能源绿色低碳发展，不再新建境外煤电项目。新的承诺把目光从国内放到国外，且内容更加具体。

“国际社会把煤炭或煤电看作一个国家或经济体是否坚定推进能源转型、兑现承诺的风向标。”
中国近年来已逐渐减少境外煤电项目的投入，并增加可再生能源投资。2020年，中国在“一带一路”沿线国家的能源投资中，可再生能源投资占比首次超过了煤电。
据欧洲环境智库“E3G”等机构合作的一份报告，自2015年《巴黎协定》签订以来，全球拟建的煤电厂规模已削减了76%。已有44个国家及地区的政府明确承诺不再新建煤电项目。

“国际社会把煤炭或煤电看作一个国家或经济体是否坚定推进能源转型、兑现承诺的风向标。”华北电力大学经济与管理学院教授袁家海称，煤炭是二氧化碳的主要来源之一，而煤电又占煤炭消费的大头。中国是全世界最大的煤炭消费国和生产国，也是海外煤电项目的重要参与国，备受国际社会关注。

事实上，中国近年来已逐渐减少境外煤电项目的投入，并增加可再生能源投资。2020年，中国在“一带一路”沿线国家的能源投资中，可再生能源投资占比首次超过了煤电。

其他国家也纷纷在最近两年作出类似承诺，停止公共资本对海外煤电项目投资。这与《巴黎协定》作出的要求相关，每个国家要提出自己的“国家自主贡献”方案，其中就包括了绿色电力的目标。

联合国秘书长古特雷斯对中国的此次承诺表示“欢迎”。他表示，加速在全球淘汰煤炭是促成《巴黎协定》目标实现的最重要的一步。

此前中国已逐步减少海外新增煤电

连续两年，中国在国际舞台上昭示应对气候变化的雄心。袁家海注意到，2020年我国提出“双碳”目标后，虽然国际上的评论总体是积极的，但还是有声音提出隐忧：中国在国内和国际的煤电项目，下一步怎么办？

中国是全世界最大的煤炭消费国和生产国。据《BP世界能源统计年鉴（2021）》，2020年，中国煤炭消费量占全球总消费量的54.3%，煤炭产量占全球总产量的50.4%。

与此同时，中国是海外煤电项目的重要参与国。根据全球煤炭公共融资追踪（GCPFT）的统计，2013年至今，投入全球海外煤电公共资金总量的95%以上来自中国、日本和韩国，其中，中国是第一大公共资金来源国。

“有些西方观察人士就会说，中国国内的减排做得这么好，为什么仍然帮助发展中国家新建煤电项目？国内和国际形象是不一致的。”袁家海说。

事实上，从“十三五”开始，中国开始严控煤电项目。据中国电力企业联合会数据，截至2020年底，我国煤电装机容量占比首次降至50%以下。

同样，创绿研究院气候能源专家郭虹宇关注到，在此次承诺之前，中国海外煤电投资规模已经在逐步缩小。

据中央财经大学绿色金融国际研究院（CUFE）在2021年1月发布的报告，自2015年以来，中国在境外煤炭的相关投资不断下降。2020年，中国在“一带一路”能源投资中，可再生能源投资（太阳能、风能、水电）占比首次超过了煤电。

彭博社在2021年7月的报道中提到，上半年，“一带一路”没有为任何煤炭项目提供资金，是该倡议提出以来首次出现。

2021年2月，中国驻孟加拉国大使表示，中国将不再考虑继续在孟加拉国投资煤炭开采、燃煤电站等项目。2021年4月，中美两国发表联合声明，两国计划采取适当行动，尽可能扩大国际投融资支持发展中国家从高碳化石能源向绿色、低碳和可再生能源转型。

《巴黎协定》下各国纷纷承诺海外“弃煤”

中国不再新建境外煤电项目，与国际社会“弃煤”的大背景密切相关。北京大学能源研究院气候变化与能源转型项目高级顾问杨富强对南方周末记者表示，2015年底《巴黎协定》通过后，国际社会开始逐渐关注海外新建煤电项目问题。

袁家海告诉南方周末记者，推进能源转型，首先要做到电力转型，而电力转型的核心就是逐步退出煤电等化石能源电力。

据欧洲环境智库“E3G”等机构合作的一份报告，自2015年《巴黎协定》签订以来，全球拟建的煤电厂规模已削减了76%。已有44个国家及地区的政府明确承诺不再新建煤电项目。

郭虹宇介绍，在公共资金参与海外煤电投资最多的中日韩三国中，韩国在2021年4月宣布将停止对海外建设煤电厂的公共资金支持；2021年5月，包括日本在内的七国集团（G7）共同承诺在2021年底，停止对国际新建燃煤发电项目提供政府支持，包括官方发展援助、出口融资、投资、金融与贸易优惠支持。

但除了公共资金外，全球还有数额巨大的私营资本参与海外煤电投资。根据波士顿大学全球发展政策中心的数据，自2013年至2018年，中国以外的国际私营资本占据海外煤电项目投入资金的八成以上，而中国的公共资本仅占13.28%。

袁家海称，最近几年，国际私营资本对海外煤电的投资也呈明显减缓趋势。例如在2021年5月G7国家作出承诺之前，日本的一些商业公司和银行已经开始了“弃煤”进程。根据能源经济和金融分析研究所（IEEFA）的统计，截至2021年7月1日，全球已有140余家金融机构宣布退出煤炭投融资（包括7家多边开发银行、24家公共金融机构、71家商业银行、46家保险及再保险公司）以及25家资产管理公司。

海外“弃煤”承诺为何都集中在最近两年？多位受访者认为，这与《巴黎协定》有关。《巴黎协定》为2020年后全球应对气候变化行动作出了安排，根据它的要求，各个缔约方应该每五年提交更新版的“国家自主贡献”（NDC）。受新冠疫情影响，原定于2020年末举行的联合国气候变化大会（COP26）没能按期召开，包括中国在内的许多国家本应在2020年底前提交的第二轮NDC也推迟。

郭虹宇称，《巴黎协定》采用的是“自下而上”的方式，每个国家提出自己的NDC方案，其中就包括了绿色电力的目标。《巴黎协定》还约定，各国要在2020年前制定至本世纪中叶的低温室气体发展战略，因此我国提出的“双碳”目标，以及其它国家作出的类似承诺，也都是为了回应《巴黎协定》的内容。

东道国不再欢迎煤电

近些年，接受煤电项目投资的东道国自身也在转变。

袁家海介绍，中国海外新建煤电项目的目的地国家，主要有越南、印度尼西亚、巴基斯坦、孟加拉国、印度等东南亚、南亚国家，以及土耳其等少量东欧国家。

“过去东南亚国家经济发展很快，对电力需求旺盛，煤电增速也很快，引起了国际社会的关注。”杨富强观察到，最近两年，这些国家不再那么缺电了，对新建煤电厂的审批也在收紧。

上述“E3G”等机构撰写的报告发现，自2015年以来，在中国以外的非经合组织国家中，计划煤电项目已减少了77%。包括巴基斯坦、马来西亚、印度尼西亚、孟加拉国和斯里兰卡等27个国家已通过取消项目或政策承诺的方式不再新建煤电项目。

5462021年9月，老挝首都万象，由中方电力企业承建的500千伏帕腊变电站项目。项目建成后将打通一条贯穿中国、老挝、泰国、越南的高效输电通道。（新华社/图）

郭虹宇认为，近年来气候变化引发极端天气事件的频率和强度不断上升，这些东道国又易受到极端天气影响。

此外，袁家海介绍，一个煤电厂的预计运行寿命通常为30-40年，一般8-10年能收回投资成本。而大多数东道国都制定了中长期减排目标，海外煤电未来可能将面临合规风险，气候政策也可能导致煤电厂财务指标恶化，增加资产搁置风险。

自然资源保护协会（NRDC）与清华大学国家金融研究院金融与发展研究中心、国家应对气候变化战略研究和国际合作中心2021年7月发布的一份报告，以巴基斯坦的电力行业为例，在考虑了煤电需求下降、碳价上升、新能源价格竞争和融资成本上升等冲击的情况下，在2020-2030年间，气候转型风险可能导致巴基斯坦典型煤电企业贷款的违约概率从2020年的1%上升至2030年的35%左右。

从成本上看，煤电相较于可再生能源电力也不再有优势。国际可再生能源署（IRENA）的研究显示，2020年新增的可再生能源电力的成本已经低于新增化石燃料电力的成本。

袁家海认为，中国作出此次承诺后，国内企业特别是电力企业应该更明确地意识到我国推进电力转型的决心。“最近几年国内多省出台了限电政策，缺电的范围在扩大，行业内讨论更多的是我们还得新建多少燃煤电站，以保证短期内的电力供应安全可靠。此次承诺释放了一个信号，企业和地方政府要更审慎地考虑新建燃煤电厂。”

来源：南方周末

南极矿产公约变身记之二官民携手逆转未来

日期：2021-09-25

《南极矿产公约》的功亏一篑，起源于几个关键国家的立场转变。其中不仅有外部环境意识背景的转变，亦不乏国家内部的政治原因。在这一部分，我们来看一下外部的背景和法国和澳大利亚挑头的内部原因。

引言 Introduction

今年十月四日是《关于环境保护的南极条约议定书》（简称《南极环保议定书》）签订三十周年的纪念日。（由于是在马德里举行的南极条约特别会议上订立，该议定书又被称为《马德里议定书》。）《南极环保议定书》因为”将南极指定为自然保护区，仅用于和平与科学“而闻名于世。

从九月底开始，我们将陆续发文对这一段戏剧性的反转历史中的讨论和相关事件进行回顾，纪念《马德里议定书》三十岁生日的同时，贡献于今日南极治理的讨论。

第一部分在这里: 南极矿产公约变身记之谈判进程回顾

以下是回顾的第二部分。

第二部分官民携手逆转未来

《南极矿产公约》的功亏一篑，起源于几个关键国家的立场转变。其中不仅有外部舆论环境的转变，亦不乏国家内部的政治原因。在这一部分，我们来看一下外部的背景和率先向《南极矿产公约》发难的法国和澳大利亚的内部原因。

一、全球环境意识的觉醒

1972年斯德哥尔摩人类环境会议拉开了现代国际环境政治的序幕，在发达国家里民间自发性质的环保运动迅速发展。当人类第一次从月球看到我们赖以生存的碧蓝星球，第一次遭遇切尔诺贝利的核事故的跨国界影响，民间环境意识开始觉醒。1977年在南极上空发现的臭氧层空洞让南极的环境问题进入了公众的视野。

南极，作为世界上最后一片荒原，承载着人类对极致原始大自然的浪漫幻想，而现在习以为常的环保法律公约和条例在七八十年代根本不存在，因此南极天然就是民间环保行动倡议的大热点。1972年在世界自然保护联盟(IUCN)的第二届世界“国家公园大会”上提出可以把南极设立为联合国管理的“世界公园”，1979年，绿色和平组织响应了这一概念，呼吁将整个南极大陆列为世界公园，并予以保护。在《南极矿产公约》谈判期间，绿色和平更是一马当先，于1987年成功在罗斯岛上的埃文斯角上建立了一个名为“世界公园”的全年性南极考察站。驻扎在该站的成员因成功阻止法国建立一条位于南极的飞行跑道而名声大噪。虽然“世界公园站”于1992年关停，但它大大加强了非政府组织在南极事务上的存在感。

此外，绿色和平、南极和南大洋联盟（ASOC）等非政府环保组织采取了江湖之远和庙堂之高双管齐下的策略。一方面在成功动员它们在各ATCP国内广泛而坚实的群众基础，以请愿书、广告、小册子来提高人们对南极采矿的潜在威胁的意识，另一方面加入国家谈判代表团，通过技术建议直接对谈判的进程施加影响。（当时的会议还没有环保组织的观察员席位，有一些国家的代表团允许非政府组织的成员加入。ASOC在1987年才成为南极海洋生物资源养护委员会的正式观察员，ASOC作为观察员参与了《马德里议定书》的谈判，《议定书》通过后才正式被接受为观察员参与南极条约协商会议）。据统计，在1989年4月，澳洲环境部长理查德森(Graham Richardson）收到了1793封信件，2231封明信片，21份请愿书，它们的内容都大同小异：表达了对于条约潜在批准可能性的反对。1990年《环保议定书》谈判开始时，德国代表团在开幕式的发言中提到：“在过去的几个月我们收到了数千封我国关心南极的公民来信，要求对南极进行综合的保护。11月16日，国际环保组织代表向我们的外交部长提交了30万人签名的联名信要求保护南极。相信其他国家的代表团也遇到了同样的事。人们已经意识到了环境和不受破坏的自然的价值，并且希望能够确保在为时已晚之前能保护他们。”

在六年谈判期间，一系列“适时”发生的意外也给民间的反对情绪火上浇油。1989年1月，阿根廷补给船 Bahia Paraiso 在南极帕尔默科考站附近触礁搁浅，两天后船只倾覆，将675，000升燃油泄漏到南极水域，杀死了数千只海鸟和其他海洋生物。事后的紧急补救行动也被证明效率十分低下，根本无法妥善处理事故。紧接着，英国补给船HMS 坚忍号和秘鲁的南极科考船BIC洪堡号先后在2月7日和2月26日发生搁浅事故。尽管两起事故没有造成燃料泄漏，但短时间内事故接二连三地发生，都加重了公众对于极地污染的担忧。

同年3月份发生的阿拉斯加港湾漏油事件让这种担忧变成了现实，也几乎给《南极矿产公约》下了“死亡判决书”——埃克森公司的邮轮瓦迪兹号在阿拉斯加州威廉王子湾触礁，泄露了高达3500万升原油。事故造成当地生态环境的严重破坏，当地渔民依赖的捕鱼业也不复存在。埃克森公司声称，他们花了约20亿美元来清理水面，但美国国家海洋及大气管理局（NOAA）于2007年表示，现场仍然有95,000升的原油残留。

至关重要的是，人们开始意识到，在发生如此大规模的环境灾难和事故时，人类的补救基本上无济于事。既然事故发生无法修复，那么最好的解决办法就是就是禁止开发。此外，沾满油污的海鸟，成片死亡的鱼群，这些从现场传回的图片和报道也让世界各地的公众第一次直观清晰地感受到极地污染的破坏力。北极发生的灾难为环境组织在南极开展反对开发的工作获得了巨大的助力，各国媒体在这之中起到了非常大的促进作用。

受阿拉斯加湾漏油事件影响，浑身沾满油污的海鸟（来源: Jack Smith AP Photo)

二、澳法掀桌子的国内原因

澳大利亚

澳大利亚地理位置靠近南极，在南极洲有最大的领土主张，同时也在南极投入了大量的资源，因此澳大利亚在南极事务中一直有非常大的影响力。

1989年5月澳大利亚总理鲍勃·霍克宣布不会签署《南极矿产公约》，他给出的理由十分简单： “澳大利亚决定不会批准《南极矿产公约》，因为我们不相信它能够给南极环境提供足够的保护。我们坚信采矿行为在南极是不会有一席之地的。我们寻求建立一个全面的保护公约和一个全面的自然保护区。”

内阁财长保罗・基廷也支持这一决定，却是基于完全不同的出发点——他担心来自南极的金属矿物对于澳洲本土矿产业的冲击。理由在于，《南极矿产公约》没有关于反补贴的规定，导致一些国家恶意补贴本国在南极的矿业，对澳洲进行倾销，伤害澳洲主权利益。基廷在给外交部长加雷斯・埃文斯的信中写道：“ 签署《南极矿产公约》对我们没有一点好处，我们放弃了在南极的主权和经济利益，换来的却是对本国矿产品的潜在倾销打击。”

环境部长格雷汉姆・理查德森、外交部长埃文斯则认为只有批准条约才能“拯救”南极。外交部长埃文斯说道：“公约只是提供了一个标准来决定是否可以进行采矿事实上，它规定，除非能明确采矿不会造成重点环境破坏，否则不应进行采矿。”（Hansard 1989）

内阁摇摆不定的态度与总理的强硬说辞形成了鲜明的对比。而这个时候其他力量的参与则改变了这种政府内的微妙平衡。尽管总理霍克曾高调表示：“阻止《南极矿产公约》生效是我最骄傲的成就之一。”（Gordon 2003) 但是，正如前文所言，《南极矿产公约》的失败以及之后《马德里议定书》的成功，民间环保力量和一系列的突发事件起到了不可或缺的作用，因此我们也需要将目光暂时从澳洲政府内部的分歧中移开，看看其他参与者在这个运动中的贡献。

1989年4月27日，澳大利亚财长基廷再次写信给总理霍克，继续表明自己的反对立场。这一次，他还表达了对澳大利亚外交贸易部的不满。更有意思的是信的内容被 “内鬼” 泄露给了媒体（Jackson 2019) ，让外界得以一窥当时政府内部的分歧。据报道，财政部和资源部指责外交贸易部在《南极矿产公约》的谈判中 “采取了过于软弱的路线” 。另一方面，又 “严格控制”其他部门的发言，大搞一言堂。

外交贸易部则反击认为资源部官员思维过于僵硬，做事缺少灵活性，“不愿意或者不能做出让步”。与此同时，反对派也开始大做文章。反对党兼自由党领袖约翰·霍华德以阿拉斯加湾泄露事件为例，表达了对《南极矿产公约》的不信任，并且对政府内部的分歧感到不满。

而对于总理霍克而言，部长之间的冲突已经让人感到尴尬。更为棘手的是突然之间自由党、民主党和议会中的独立参议员联手在环境问题上和他 “作对”。面对着内外的强大压力，总理霍克选择不批准《南极矿产公约》也就显得顺理成章，这样一来，也就有了本节开始的那一幕。

总结一下，在澳洲政府内部，以财长为首的反对派从一开始就对有关经贸的条款有所顾虑，不过因为此时政府内部的反对声音仅限于内部，并不为大众所知。但很快，在环保主义者的推动下，这一议题迅速成为热门话题，通过有组织的自下而上“草根运动” 反对派逐渐占据上风，媒体也乐于不断填柴，让关于《南极矿产公约》的话题在这一年期间始终处于人们的视野中。同时，突发的环境事故也给予人们切实的冲击。让人们意识到以现有的力量，人类很难重建和恢复生态系统，特别是在自然环境格外脆弱的两极地区。眼见民意如此汹涌，澳大利亚政治家开始频繁在环境问题上向霍克施压。再加上盟友法国的犹豫不决，所有因素叠加起来，最终促成霍克内阁拒绝批准《南极矿产公约》的最终决定。

法国

法国在南极也有领土主张，在亚南极的海域有管辖的岛屿和专属经济区，也是南极条约的原始成员国。法国的南极政策，例如对《南极矿产协定》立场的转变，也是在官方和民间的双重影响下促成的。

法国著名海军军官探险家和生态学家雅克-伊夫·库斯托，是水肺发明者和现代海洋学的“祖师爷”。他在80年代中期到南极洲探险时萌发了保护南极的想法，为此他多次走上国际讲坛，极力游说各国保护南极。库斯托领导的库斯托协会在不到一年的时间里成功收集到了一百五十万份签名。强烈的民意也让以环境保护为主要政纲的法国绿党在选举中取得成功。

在政府方面，1985年法国派特工在新西兰炸沉了绿色和平的彩虹勇士号，被国际舆论搞得灰头土脸，一直也在寻找机会来改善自己反环保的国际形象。1989年6月，法国科学技术评估办公室，根据法国国会办公室的指示，对矿产勘探和开发活动给经济生态带来的影响进行了评估，同时，时任法国总统的弗朗索瓦·密特朗，在库斯多的建议下支持在南极地区设立自然保护区，并且禁止在保护区从事任何矿产活动。之后，时任法国总理米歇尔・罗卡(Michel Rocard，亦是库斯托的好友)宣布法国不会批准《南极矿产公约》。1989年的ATCM在巴黎召开，法国也利用自己主席国的角色推动对自己和澳大利亚对于新的环境协定的联合提案的讨论。

接下来法国和澳大利亚的任务就是要开展外交努力，把剩下所有的国家都拉入群。

南极矿产公约变身记之谈判进程回顾

日期：2021-09-23

1991年10月4日，在西班牙首都马德里举行的第11届4次南极条约协商国特别会议，通过了《关于环境保护的南极条约议定书》。议定书是人类为保护地球自然环境作出的理性决定，是和平利用南极的一大进步。从今天开始，我们将陆续发文对该议定书相关事件进行回顾。

引言 Introduction

今年十月四日是《关于环境保护的南极条约议定书》（简称《南极环保议定书》）签订三十周年的纪念日。（由于是在马德里举行的南极条约会议上订立，该议定书又被称为《马德里议定书》）。《南极环保议定书》因为“将南极指定为自然保护区，仅用于和平与科学”而闻名于世。

然而，其诞生的传奇历程却往往被一笔带过，在议定书签署前近十年里，各国努力谈判的目标其实是另外一份文件——《南极矿产资源活动管理公约》（简称《南极矿产公约》CRAMRA）。该公约是《南极条约》体系的一部分，同时也是第一份针对南极潜在矿产资源开发监管的公约。然而，1998年，在条约开放签署后的不到一年时间内，原本参与谈判并与众协商国达成共识的澳大利亚和法国立场突然反转，相继宣布不会签署《南极矿产公约》，并公开表态反对在南极大陆进行除科学研究以外的，任何有关矿产资源的勘探、开采活动。

从今天开始，我们将陆续发文对这一段戏剧性的反转历史中的讨论和相关事件进行回顾，纪念《马德里议定书》三十岁生日的同时，贡献于今日南极治理的讨论。

以下是回顾的第一部分。

第一部分从《南极条约》到《南极矿产公约》：谈判进程回顾

位于上海浦东金桥的中国极地研究中心的入口处，有一块大石头上面书写着1984年邓小平同志在中国首次南极科考出发前的题词：“为人类和平利用南极做出贡献”。邓爷爷的题词精准地把握了当时南极治理的时代背景：和平问题基本解决，利用问题已经开始讨论了。

一．被冷战冻结的殖民遗产

南极是否蕴藏着巨量的矿物资源是一个经久不衰的话题。著名的澳大利亚南极探险家道格拉斯·莫森在1911-1914年南极科考期间首次在收集到的地质样本中发现了金矿和银矿的存在。在之后的数十年间，不断有各国科学家宣布找到相关的证据。

图1 | 南极拥有数量巨大但难以开采的矿物资源
(来源http://www.coolantarctica.com)

资源潜力引发了殖民主义的回光返照——各国纷纷对南极部分土地进行主权宣示，其中以澳大利亚对南极领土面积的41%宣称为最。南半球各国（如澳大利亚，阿根廷，智利）各执一词，其依据是南极大陆是自己大陆架的自然延伸，因此觉得南极是自己的后花园；一些先行开发的发达国家（如英法），按着先到先得的殖民传统，也纷纷宣布南极部分地区是自己的领土。这种因领土争端发生武装冲突的可能性一直存在并维持到二战之后。

二战后全新的世界秩序彻底打破了这一进程，在南极的领土主张，严重影响了美国与苏联这两位世界霸主在南极的利益。当时艾森豪威尔政府在重新评估南极的战略意义和资源价值时，由于担心美国过于激进的南极政策会危及美国与英、法等盟友的关系，也害怕如果苏联效仿将导致冷战加剧。因此在美国的倡议下，以及在1957-58年国际地球物理年的科学合作的背景下，在1959年，12个在南极设有科考站的国家共同签署了旨在冻结各国南极领土主权，保证南极对所有国家开放以展开和平科学活动的《南极条约》。

《南极条约》的谈判主要是为了解决领土争议。当时二战后期百废待兴，国际环境意识尚未觉醒，而南极的矿产也因开采难度极大，暂时被人们忽略了。《南极条约》中并没有明确规范潜在的矿产资源该如何处理，但是《南极条约》为之后的矿产条约的谈判准备好了制度的大框架。

尽管从地质条件、经济成本，外交风险等多方面考虑，大规模地在南极进行矿产资源开发一直被视为不太可能的事情。但二战后工程技术的迅速发展和各国对于能源危机的担忧，让一些南极条约协商国认为找到并大规模地进行矿产资源开发仅仅是个时间问题。所以，为了避免将来有可能出现的无序开发等种种混乱情况，在不违背《南极条约》的大前提下，各国同意对这一未来议题进行谈判和讨论。

二、填补空白：《南极矿产公约》的谈判

南极条约签订以后，南极条约协商国（ATCPs）每两年开一次南极条约协商会议（ATCM），做出了称为“建议”（recommendation）的一些决策。然后通过视察的机制，就是相互监督条约工作来落实。最早提出谈判一个关于矿产的协定的提案出现在1970年的第六届ATCM上。1973年石油危机爆发的同时，在南极罗斯海区域发现的一个大的油气田，是最早出现的有可能在南极进行商业开采的油气资源的证据。在这些事件的变化的推动下，1977年的ATCM才形成一项正式的建议，是要针对矿产开始谈判。但是这项谈判被《南极海洋生物资源养护公约》（《CAMLR公约》，也是南极条约协商会议决定谈判的协定）的谈判推迟了。直到1982年，南极海洋生物资源养护委员会都成立了，南极条约协商国才正式开始针对矿产制度展开谈判。

在20世纪八十年代，针对《南极矿产公约》(CRAMRA)的谈判一共举行了12次正式的会议和3次非正式的代表团团长会议。正式的谈判会议在不同国家轮流举行，代表团团长会议均在新西兰惠灵顿召开，形式均为闭门会议，没有公开的会议记录。

新西兰代表团团长克里斯•毕比（Christopher Beeby）被选为整个谈判进程的主席（1979年德黑兰人质危机期间他是新西兰驻德黑兰大使，还参与过协助营救美国使馆人员），在谈判中发挥了重要的作用。当时南极领土主张国、非主张国、潜在的开矿国和发展中国家不同的利益交织在一起，情况十分复杂，他通过自己的这一角色职责，以及私人的和非正式外交努力，有力推动了公约文本的形成。当时的文本草案都以 Beeby 一稿、二稿来命名。他因此被认为是《矿产公约》的总设计师。

当时的设想是南极的矿产活动由这个《南极矿产公约》所设立的机构进行批准，这个机构需要识别哪些区域可以进行开发，并在充分的科学信息，和充分的环境影响的考虑的基础上批准或者否决矿产活动的申请。公约会创设南极矿产资源委员作为进行总体管理的机构，但是依据29条设立的由10个国家组成的规制委员会或者叫管理委员会，有最终同意或者否决一个矿产活动的提案的权力。

除此以外，采矿方还需要证明自己的勘察挖掘技术不会破坏南极脆弱的生态平衡，并且在意外发生时，有能力迅速进行危机处理。最后，条约还明确规定了一旦出现事故后，责任将如何划分，如何进行赔偿 (CRAMRA 1989) 。这些内容反映了各国当时认为资源开发与生态保护之间的理论上可以取得的最佳平衡。

《南极矿产公约》承认了在未来，从全球资源安全的角度来考量，人类有在南极进行商业开发的可能，并对其产生的规则需求进行了回应。尽最大努力保护南极的生态环境不受破坏仍然是《南极矿产公约》的核心。

三．胎死腹外

1988年6月公约谈判在惠灵顿结束，11月25日开放签署。1989年5月22日，时任澳大利亚总理鲍勃 · 霍克公开宣布澳洲不会签署《南极矿产公约》。这位总理在6月份出访了一轮去寻求其他国家支持，并获得了法国的同意与支持。同年8月18日法国总理回访澳大利亚，两国达成了协议，正式反对《南极矿产公约》。

1989年的南极条约协商会议上一共有几个关于此问题的提案，除了澳大利亚和法国的联合提案，还有智利的提案，新西兰的提案、美国的提案和瑞典的提案。会议中对于是否还要《南极矿产协定》进行了激烈的讨论，结果形成了两个建议，一个是推动新的环境条约的谈判，基本上就是按着法国和澳大利亚的提案；另一个建议就是要针对矿产协定的第8条第7款也就是关于责任（liability）的继续讨论，这因为这是当时的协定中一个比较弱的部分。也就是说，这次会议闭幕的时候，理论上《矿产协定》《环境保护协定》是并存还是二选一都是有可能的。此次ATCM决定针对这两个不同的建议召开南极条约特别协商会议进行讨论，在智利和西班牙一共开了四次会。

这两个对立的建议，在一点上是共同的：就是不希望出现管理上的真空。但是采纳矿产协定（主要是英国，美国支持）还是环保协定的分歧，在南极条约协商国之间造成了一些裂痕。按照《南极条约》的规定，在1991年如果有国家提出需要，可以回顾（review）这个条约。有人当时认为这个保护和利用的观念之间的裂痕，可能会造成南极条约体系的崩塌。不过当时南极条约体系因为受到来自联合国体系的质疑和挑战，内部存在团结一致的动力，这为之后的谈判达成一致奠定了政治意愿的基础。

这里要问，在1989年11月26日，《南极矿产公约》开放签署期结束，它还有希望生效吗？公约的第62条设立了公约生效的门槛：首先是16个参加过最后一次谈判会的国家批准这个公约成为成员。最后一次会议一共有20个ATCP参加，89年11月已经有19个国家签署（未批准），这个条件理论上是可以满足的。第二，批准的国家中必须包括在每一南极区域设立该公约所有机构所必需的所有国家，这个只要有领土主张国不加入就无法满足。根据第29条中的规制/管理委员会的规定，如果法国和新西兰还有澳大利亚不加入的话，他们原来有领土主张的地方（差不多是半个南极）就不能被考虑到矿产活动中。因此，从那一天开始，《南极矿产公约》的生效可能性实际上已经消失了。

四、华丽转身

澳大利亚和法国的态度转变，导致了南极条约协商国内部的巨大震动，在最开始的几周，几乎所有的国家都在劝说他们改变这一立场。澳大利亚并没有屈服于这种压力，反而在几个月内，意大利，比利时，智利等国家纷纷表示欢迎法国和澳大利亚的新立场，愿意重新谈一个新的针对于环境保护的协定。

《议定书》建立在自《南极条约》签署以来的几次南极条约协商会议（ATCM）商定的一系列环境条款之上，包括1964年的《保护南极动植物协定措施》。它还采纳了CRAMRA谈判期间制定的环境管理要素（如应急条款），以及南极研究科学委员会（SCAR）和国际海事组织（IMO）之前关于废物管理和海洋污染的工作。

同时，由环保组织和IUCN的专家组成的一个独立的法律工作组，私下把一份基于一年多内部讨论的民间版《南极环境协议》草案分享给了众多协商国，其中的不少内容通过这些国家的进一步加工整理，被编入1991年通过的《南极条约的环境保护议定书》中。因为这些充分的前期工作的积累，《议定书》花了两年时间就谈完并开放批准。《议定书》于1991年10月4日在马德里结束谈判（就是30年前的今天），开放供签署，之后于1998年1月14日正式生效。

民间版本的草案在《议定书》中被采纳的程度在不同条款中并不一致。例如民间文案中的采矿“永久禁令”在《议定书》的反映是为期五十年的禁令加上非常严苛的取消程序：第7条禁止了除科学研究之外的矿产活动，而且并没有规定期限，并在第25条下声明条约生效的50年后可以通过召开评审会议来重新讨论开发南极矿产的可能性。关于这一事项的修正案需要协商一致才能通过，第25条里面也说到，矿产开发的前提是先有一个有法律约束力的南极矿产资源制度生效。

《议定书》的文本尽管没有完全关闭在南极开矿的可能，但是在程序上基本实现了严格的保护。再如，民间文案中的环境影响评价（EIA）的条款要比《议定书》中要严格得多，《议定书》中的EIA程序实际上并没有否决建设项目的能力，也没有实现“举证责任的转移”，只是一个为了将环境影响最小化的协商过程。

重视环境保护的条约战胜了看起来不那么环保的条约，这似乎听起来是一个理所当然、皆大欢喜的结局。但是，这两个协定并不是非黑即白的关系，它们对环境的关注其实是一致的。换言之，这并非是一场正义与邪恶的较量，而是面对同一个世界，同一个未来的不同的秩序构想。《南极矿产公约》的起因是要填补法律法规的空缺以避免给各国虎视眈眈的采矿行为留下漏洞。而《马德里议定书》则站在更高的高度上，不仅向南极采矿活动说不，同时试图从环境的角度把所有的人类活动都管理起来。二者都是为了保护南极才设立的，仅仅是看待问题的角度有所差异。

《环保议定书》对《矿产公约》的替代体现出人类对南极的未来的想象的变化，各国政府和公众在南极环保事务上高屋建瓴的视角，意识到在科学研究基础不扎实的情况下，可持续地开发，不如暂时永久性地封存，这一积极的环境理念无疑昭示着二战以后环境意识的觉醒和环境管理理念的巨大的进步。

下一篇里，我们将回顾这些觉醒和进步是如何具体影响几个关键国家的立场的。

作者：章学磊陈冀俍

编辑：丁雨田陈冀俍

参考文献

1. Australia Department of Environment and the Energy, “Australian petroleum statistics”, 2018, 36, Table 7.

2. Beck J. P. “Convention on the Regulation of Antarctic Mineral Resource Activities: a major addition to the Antarctic Treaty System.” Polar Record 25 (152):19-32,1989.

3. Blay, S. K., and B. M. Tsamenyi. “Australia and the Convention for the Regulation of Antarctic Mineral Resource Activities (CRAMRA).” Polar Record, vol. 26, no. 158, 1990, pp. 195–202., doi:10.1017/s0032247400011438.

4. ATCM 会议报告

IPCC《气候变化2021：自然科学基础》报告发布 | 创绿观察

日期：2021-08-09

科学警示：我们或将突破1.5℃目标，亟需各国正视气候危机，增强气候韧性、加强减缓行动迫在眉睫

经过两周的线上审议，政府间气候变化专门委员会（IPCC）《气候变化2021：自然科学基础（Climate Change 2021: the Physical Science Basis）》（以下简称《报告》）及其决策者摘要（Summary for policymakers, SPM）获得通过，并于8月9日正式发布。报告警示，毋庸置疑的是，人类活动正在引发气候变化，其引发的极端天气事件的频率与强度不断增加。除非立即采取快速的、大规模的温室气体减排行动，否则全球的1.5℃温控目标将无法实现。报告再次为人类敲响警钟，为决策者制定增强的气候减缓与适应政策提供科学依据。

作为IPCC第六次评估报告的第一工作组报告，《报告》为阐释人类活动与气候变化的关系提供自然科学基础，关注气候系统（包括大气、海洋、地表和冰冻圈）在气象观测中变化过程和相互作用，以全球和区域范围内气候建模、情景分析和预测以及气候归因为依据，阐明迄今为止驱动气候变化的自然和人为因素，旨在为决策者制定气候政策提供最佳科学支撑。

此前的第五次评估报告使用了四条典型浓度路径（RCPs）来模拟未来的气候变化。在此次《报告》中，IPCC使用了五种不同的社会经济路径（Social-economics Pathways, SSPs），将更多可能的情景纳入到考察范围中来。因此，与以往相比，此次《报告》对温升的评估将更加精确。此外，《报告》特别关注了区域性的气候变化，后三分之一的章节中都涵盖了区域性气候变化的内容。

报告中的关键事实

>> 全球气候现状：

1. 毋庸置疑人类活动导致了大气层、海洋和陆地变暖，大气圈、海洋、冰冻圈和生物圈都发生广泛而快速的变化。

2. 人类影响造成的气候变暖正以2000年以来前所未有的速度发生。

3. 观测到的气候变化主要是由人类活动导致的温室气体排放所驱动，同时由部分温室气体导致的全球升温被气溶胶产生的冷却效应所掩盖。

4. 气候系统整体所发生的近期变化的规模以及气候系统具体方面的现状都是过去几个世纪甚至几万年所未见的。具体而言，2019年大气中二氧化碳的浓度达到过去200万年的最高水平；2020年夏天，北冰洋海冰面积是过去1000年中的最小水平；自1950年以来全球几乎所有冰川同时在退化，且退化速度乃过去2000年里所未见；自1900年以来全球平均海平面上升速度是过去3000年中最快的水平。

5. 人类活动引发的气候变化已经在影响全球所有地区所发生的的许多极端天气与极端气候事件，包括热浪、强降雨、干旱、热带飓风。具体而言，气候变化已经造成东亚、东南亚和南亚等区域极端高温、极端降水的频次增加。对东亚地区来说，农业和生态干旱（ecological drought）的频率也已经受到气候变化影响，在过去的观测中有所增加。

6. 基于科学和技术的进步，与AR5相比，《报告》提供了最佳的全球气候敏感性（climate sensetivity）估算，即在全球二氧化碳排放水平较工业化前水平翻倍的情景下，全球平均温升将为3℃，置信区间为2.5℃到4℃。

人类活动导致大气层、海洋和陆地变暖，大气圈、海洋、冰冻圈和生物圈都发生广泛而快速的变化
©IPCC《气候变化2021：自然科学基础》报告

>> 可能的气候未来：

7. 在五个排放情景下，到本世纪中叶全球地表温度都将继续上升。除非在未来几十年里采取深度减排措施，否则全球1.5℃温控目标乃至2℃目标将无法实现。具体而言，在最低温室气体排放情境下，本世纪末全球平均气温与1850-1900年间水平相比，极有可能升高1℃-1.8℃（最佳估算1.4℃）。其他排放场景下，全球平均温升预计将在本世纪中叶突破1.5℃，并持续升高，最高升温幅度可能达到5.7℃。这比《巴黎协定》中在本世纪末争取将升温幅度控制在1.5℃之内的目标有所提前。

8. 气候系统的许多更明显的变化与全球变暖加剧直接相关。全球变暖每增强一点，区域内平均气温、降水和土壤湿度的变化就随之更为显著。全球变暖的每一个增量都意味着极端天气发生频率和强度预测的增加，包括极端高温、海洋热浪和强降水的频率和强度增加，部分区域农业和生态系统干旱及强热带气旋频次的增多，以及北极冰盖和冻土层的减退等。

9. 预计持续全球变暖将进一步加剧全球水循环，包括增加其波动（variability）、全球季风降水的强度、以及干旱和洪涝的严重程度。

10. 随着二氧化碳累计排放量不断增加，海洋和陆地的碳汇作用会有所减弱。

11. 因过去及未来即将发生的温室气体排放而造成的许多变化在未来几个世纪到上千年内都不可逆转，特别是给海洋、冰川和海平面造成的变化。

>> 用于风险评估和区域适应的气候信息

12. 随着全球变暖，全球所有地区预计都将经历多重气候影响驱动因素（Climatic Impact-drivers，包括冷热、干湿、雪冰、风、海岸和海洋、公海及其他）的变化。面临复合极端天气事件的多重变化，与1.5℃的温升相比，2℃温升时气候影响驱动因素的变化将更普遍和强烈。

>> 气候变化减缓

13. 从自然科学的角度来看，将人类活动导致的全球变暖限制在特定的水平需要限制二氧化碳累计排放量，至少在本世纪中叶实现二氧化碳的净零排放，同时大力减少其他温室气体的排放。此外，采取有力的、快速的且持续的甲烷减排行动也具备减缓和改善空气质量的双重效应。

创绿观察

我们已经身处1.2℃温升下的世界，人类社会、自然生态系统正遭受着愈加严峻的冲击，增强气候变化适应力迫在眉睫。

进入第六个评估周期，气候变化的关键指标进一步恶化，其影响也愈演愈烈，气候变化这一“灰犀牛”正在加速奔向人类。根据世界气象组织(WMO)《2020年全球气候状况》，2020年是有记录以来三个最暖年份之一，2020年全球平均温度比工业化前水平高出了1.2℃，大气二氧化碳浓度已超过410ppm（根据科学界预测，大气CO2浓度如果保持在350ppm左右，则全球升温幅度会保持在1℃左右，如果保持在450ppm以下，则有50%的机会将全球平均气温稳定在比工业化前增加2℃的水平）。这样的温升及其带来的气候影响可能会造成诸如海洋持续变暖、海平面上升、冰冻圈风险加大以及洪水和干旱事件频发等系统性冲击。

气候变化引起全球范围内极端天气的频度、烈度和强度不断上升，给人类社会和自然生态系统造成灾难性后果，脆弱人群首当其冲。中国河南郑州发生“千年一遇”暴雨，7月20日8时起，郑州城区局地24小时降水量高达657毫米，与该地全年平均降水量持平。强降雨过程给当地的供水供电基础设施带来严重冲击，导致当地出现断水、断电以及断网，加剧了应急救援以及居民求救与自救的难度。截至8月2日，此次暴雨已致302人死亡，50人失踪，直接经济损失达到1142.69亿元。同一周内，印度也经历了50年来的最强降雨，持续暴雨引发了洪水、山体滑坡和泥石流等一系列灾害，造成印度西部马哈拉施特拉邦至少138人死亡，9万人被迫转移。而此前数周，西欧多地也突发暴雨，继而引发洪水、泥石流等次生灾害。洪水突破了城市防线，淹没大片房屋、街道，造成大量居民断电、断水。截至7月19日，德国遇难人数已接近200人。毗邻的南欧正在遭遇极端热浪袭击，8月3日，希腊和土耳其一些地区的气温超过46℃，突破当地历史极值，引发毁灭性火灾，目前已经累计造成十多人死亡，上万人流离失所。北方的西伯利亚六七月份地表持续高温，野火形成的烟羽（smoke plumes）已经开始影响阿拉斯加国际日期变更线区域的空气质量。1.2℃温升的世界图景之下，极端天气正在“常态化”，成为人类社会必须时时面对的生存危机之一。

气候变化对生物多样性所涉及的基因多样性、物种多样性和生态系统多样性造成了全面影响，已经成为生物多样性锐减的主要威胁之一。2020年世界自然基金会发布的《地球生命力报告》显示，全球各地监测到的“哺乳类、鸟类、两栖类、爬行类和鱼类的物种种群规模平均下降了68%（截至2016年）。”

面对气候变化给生物多样性带来的巨大威胁，生物多样性和生态系统服务政府间科学政策平台(IPBES)主席沃森爵士表示：“物种、生态系统和遗传多样性的丧失已经成为人类福祉的全球性和代际性威胁。保护大自然对人类的宝贵贡献将是未来几十年的决定性挑战。”

随着气候变化对自然生态系统和人类社会的冲击不断增加，世界遗产地也因此受到冲击。气温上升、冰川融化、海平面上升、海岸侵蚀、多发气象灾害等都对世界自然和文化遗产的留存和保护有着显著危害。对自然遗产来说，自然环境的改变意味着生物生存环境的改变，可能造成当地物种被迫迁徙甚至灭绝。世界自然保护联盟（IUCN）的研究指出，三分之一的世界自然遗产地正受到气候变化的威胁。气候变化引起海水温度上升，导致珊瑚及其体内的共生藻类死亡，仅剩下透明的珊瑚虫和珊瑚的骨骼，呈现出白骨森森的颜色。据统计，世界遗产之一的大堡礁自1998年起经历了五次灾难性白化事件，且频率在不断提高。

对文化遗产来说，温度湿度剧烈变化等因素对历史建筑的保存危害极大，极端天气及其伴随的洪涝和干旱则可能会造成瞬时的、难以逆转的物理损害。在刚刚过去的暴雨中，郑州市、洛阳市、巩义市、新乡市等文物密集地区遭受了严重灾害。河南省文物局局长发出恸哭，“文物人太累了，我没有办法抢救所有文物，我没有办法保障文物不受损，作为文物工作者，文物的安全比我们的生命更重要，我泪流满面……”尽管文物工作者在暴雨如注中冒着生命危险保护文物安全，但此次受灾仍导致荥阳故城的城墙多处受损、巩义北宋黄陵部分墙体坍塌、郑州商城遗址部分段墙体剥落等不可逆损害。

2016年，联合国教科文组织（UNESCO）、联合国环境规划署（UNEP）以及忧思科学家联盟（UCS）共同发布报告，指出气候变化已经成为威胁世界遗产最重要的因素之一。2021年召开的第四十四届世界遗产大会通过了《福州宣言》，《宣言》“铭记并见证气候变化导致的极端天气、自然灾害和其他负面影响日益频繁，也进一步加剧了人口增长、快速城市化和城市发展规划不足等文化和自然遗产保护面临的其他长期挑战；并强调生物多样性的丧失和生态系统的退化对人类生存和发展以及世界遗产保护构成重大威胁。”

科学已经非常明确了，我们需要坚定不移的采取应对气候变化行动，极大改善人类社会与自然系统对气候变化的适应力，并增强气候减缓的雄心与力度。这需要各国、各级政府、商界、金融机构、社区与个人的共同行动，在此过程中决策者的领导力至关重要。

清晰的科学是决策的基础，但从科学评估到政策再到实施，需要决策者与施政者的决心、魄力与执行力。IPCC报告是全球气候治理的重要推动力，几乎每一次IPCC提供的科学事实，都能成为随后的国际气候治理与各国气候政策的制定提供重要的科学支撑。然而面对气候危机，目前全球的气候减缓、适应、资金、技术方面的目标雄心与行动力度都远远不足。目前大部分国家尚未制定并提交增强的国家自主贡献方案（NDC）以及中长期发展战略（LTS）。发达国家向发展中国家每年提供1000亿美元资金的承诺尚未兑现。减缓与适应政策、资金与行动力度还不平衡。碳排放总量占全球80%左右的G20国家仍然在向化石燃料提供大规模的补贴。

因新冠肺炎疫情而延期一年的《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方会议（COP26）即将于11月底召开，各国作为《巴黎协定》缔约方亟需在COP26前正式提交新的、强化的国家自主贡献（NDC）和本世纪中叶长期发展战略（LTS），以确定未来数十年的气候目标和气候行动。在此过程中，发达国家亟需为最不发达国家等脆弱贫困国家提供资金、技术与能力建设的支持。除了非国家行为主体之外，各国的州省市等地方政府、金融机构、投资者、企业均需正视气候变化的风险，一方面共同推动经济社会的低碳乃至去碳化发展，另一方面增强适应气候变化的韧性。

创绿研究院气候组表示：“IPCC报告再次揭示了气候变化危机迫在眉睫这一科学共识，其影响遍及全球。报告为全球提供了更明确的气候科学评估，同时为各国决策者提供了更清晰的施政参考。毋庸置疑，应对气候危机需要决策者坚定不移推动气候减缓与适应在社会经济发展决策中的主流化。各国领袖亟需把握机遇，在G20峰会期间明确淘汰鼓励浪费的化石燃料补贴的时间表和路线图，并在年底格拉斯哥气候大会（COP26）前公布更有力度的国家自主贡献方案与长期发展战略文本，以指引全社会各部门凝聚共识，携手迈向零碳排放未来。”

小贴士：

>> 关于IPCC

IPCC由联合国环境规划署（UNEP）和世界气象组织（WMO）于1988年共同创立，作为政府间科学机构，旨在定期向决策者提供有关当前气候变化物理科学及其潜在环境和社会影响的科学评估，并提出适应与减缓气候变化的建议，为政策制定者提供决策参考。IPCC本身不开展独立研究，而是负责定期评估全世界经过同行评议后发表的最新气候变化科学技术和社会经济文献。IPCC作为政府间机构，其评估报告的范围界定、作者提名、报告评审、以及最终报告文本的接受、通过和批准，都有各国政府的参与。由于兼具科学和政策，IPCC能够为决策者提供严格、均衡的科学信息，因此，通过批准IPCC报告，各国政府均认同其科学评估的权威性。

>> 关于IPCC第六次评估报告编写过程

IPCC评估报告一般分为四部分，第一工作组报告，聚焦气候变化的自然科学基础；第二工作组报告，聚焦气候变化影响、适应及脆弱性；第三工作组报告，聚焦减缓气候变化；以及综合评估报告及其决策者摘要。

本次《报告》共有来自65个国家的234位科学家作为作者和评审员参与编写，其中41%的科学家来自发展中国家，包含15名中国作者，分别参与了《报告》大部分章节的编写与评审。此次发布的《报告》是IPCC第六次评估报告（AR6）的第一部分，从2017年起草大纲至今，总共经历了四次主要作者会议和三次专家与国家评审，共评估超过14000篇论文和研究，收到78034条评审意见。

与此前的评估报告相比，《报告》的结构体现出一种更协调和融合的趋势。《报告》共包含12个章节，涵盖11个主题，分别关注了目前气候系统的变化以及人类活动对气候的影响，通过情景预测和近期信息对未来的全球气候进行了展望，收集了包括全球二氧化碳浓度、其他生物地球化学循环以及短生命气候胁迫物质等方面的信息，梳理了海洋、冰冻圈和海平面的变化，强调了区域性的气候变化，提供了可以用于评估风险和地区影响的气候变化信息，为减缓和适应气候变化风险解决方案的提出作出了贡献。

>> IPCC第六次评估报告的发布时间表：

2022年2月：第二工作组报告：《气候变化2022：影响、适应和脆弱性》
（AR6 Climate Change 2022: Impacts, Adaptation and Vulnerability）

2022年3月：第三工作组报告：《气候变化2022：减缓气候变化》
（AR6 Climate Change 2022: Mitigation of Climate Change）

2022年9月：综合报告：《气候变化2022：第六次评估周期综合报告》
（AR6 Synthesis Report: Climate Change 2022）

>> 相关资料：

《气候变化2021：自然科学基础》全文（IPCC）

《气候变化2021：自然科学基础》决策者摘要（IPCC）

IPCC：气候科学与政策的互动简史——直到那一年，人类才知道这件事与我们有关（创绿研究院）

展望昆明 | 来自东道国的四大借鉴与贡献

日期：2021-08-02

除了搭好台，让各国和各利益相关方充分表达个自己的意愿，中国作为东道国也可以向全球生物多样性进程展现自己的方案与贡献。

编者按

两个月后，在昆明拉开帷幕的联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（CBD COP15）将让“春城”成为举世焦点。中国作为世界上仅有的十七个超级生物多样性国家之一，拥有高等植物34984种，居世界第三位；脊椎动物6445种，占世界总种的13.7%；已查明真菌种类1万多种，占世界总种的14%^[1]。如此庞大的物种种群数量，使得中国的生物多样性保护事业自一开始就面临着严峻的挑战，从国家到地方，从行业到全社会也付出了巨大的努力。

在COP15之前，国际生物多样性保护领域的指导纲领是COP10上提出的2011-2020 年《生物多样性战略计划》（“爱知目标”）。联合国在去年9月发表的《全球生物多样性展望5(Global Biodiversity Outlook 5)》评估报告显示，爱知目标的20个具体目标，没有一项完全实现，只有六项目标部分达成，部分具体目标甚至持续恶化^[2]。尽管全球性的履约进展并不顺利，中国在上一个十年内所取得的成就却令人瞩目。有分析指出，在20项具体目标中，中国除《名古屋议定书》尚未由国家专门立法真正实施（第16目标）、沿海与海洋保护面积未达10%（第11目标）外，其他目标已经实现或大部分实现^[3]。

中国的成功经验对于全球的生物多样性保护实践具有重要的参考价值。作为COP15的东道国，中国搭好国际平台、完善设施与会务服务、保障会议顺利举行的努力有目共睹；更重要的是，我们可以昆明会议为契机，学习国际先进经验、向世界分享中国方案，实现全球生物多样性保护的共同发展。纵观中国生物多样性保护的历程，以下四项行动对于国际社会有着深刻的借鉴意义。

顶层战略，主流推动

中国的成功与政府的高度重视以及全力推动生物多样性保护主流化的措施是分不开的。这些措施包括建立部门协调机制、完善国家立法、颁布长期的整体性规划、以及发展观转变等。

作为《生物多样性公约》最早的缔约国之一，中国自1993年就建立了相应的国家履约协调机制，设置“国家履约协调组”，由环境保护部牵头，相关部门参与，并每年召开会议就CBD涉及事务进行商讨与协调。2011年，由26个部门组成的“中国生物多样性保护国家委员会”成立，并由时任国家副总理李克强任主席，其旨在统筹协调全国的生物多样性保护工作。

除了各部门之间的协调机制以外，国家层面的法律保障也是生物多样性保护必不可少的履约工具。据统计，目前我国已颁布实施的涉及生物多样性保护的法律共20多部、行政法规40多部、部门规章50多部^[4]。在地方政府层面，各地的生物多样性保护法规也在不断出炉，作为COP15举办省份的云南省就于2018年发布了《云南省生物多样性保护条例》，这也是国内第一个省级的生物多样性保护法规。

在整体规划上，中国分别于1994年和2010年颁布《中国生物多样性保护行动计划》与《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011-2030）》（CNBSAP）。这份中国的NBSAP勾勒出中国生物多样性保护的蓝图，力求到2030年使生物多样性得到切实保护。此外，生物多样性议题也已被纳入了“十三五”和“十四五”国民经济与社会发展规划纲要，成为决策者顶层规划的一部分。

除此之外，生态文明思想和“两山论”战略从国家层面开始的发展与治理观念的转变也是生物多样性工作主流化的保障。

科学合理的保护方式

除了对于生物多样性保护的重视以及积极的主流化举措之外，科学合理的保护方式也是成功的重要因素。为此，首先需要对于现有的生物多样性情况与保护工具有所了解。中国在1995至1997年间就已开展了“中国生物多样性国情研究”，来自10多个部门的管理官员和数十个高校和科研院所的数百位专家参与了该项目。另外，还针对自然生态系统保护、物种资源、濒危物种保护、遗传资源、生物安全、气候变化等领域，开展了大量的研究与调查工作^[5]。这些工作为编制CNBSAP以及制定相关保护政策提供了科学性的依据。

在此基础上，通过传统的保护区模式，以及创新的“生态保护红线”制度，对于生态系统进行了系统性的保护规划^[6]。截止2018年底，陆地保护面积就达到全国总面积的18%以上，超过了爱知目标（17%）^[7]。除了就地保护外，也通过迁地保护的方式，在全国范围内建设了近200座植物园，约240座动物园，以及近250座野生动物救护繁育基地^[8]。为了进一步加大保护的力度与涵盖范围，完善现有的保护区模式，中国在2011年首次提出了“生态保护红线”制度，并于2017年正式采纳。该制度将会把“中国至少25%的陆地和海洋面积纳入保护范围”^[9]。

生态保护红线

2011年10月，中国国务院发布《关于加强环境保护重点工作的意见》，首次提出划定生态保护红线，明确在重要/重点生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区及脆弱区划定生态保护红线，并实行永久保护。相比于传统的保护区，生态红线的划定区域完全基于科学，将之前的保护区所遗漏的重点区域也统统纳入保护范围，并且通过“自上而下”的设计与管理，进行大规模的整体性保护^[10]。在理想的情况下，生态保护红线可以有效地“保护超过95%的中国最有价值的生态系统、100%的国家关键保护动植物的栖息地、95%的最佳自然景观资源、210条重要河流的源头、所有生态脆弱地区及生态功能区”^[11]。另外，生态红线由于将森林、草地等区域划入了红线区域，因而对于气候行动中国的远期碳中和目标也有所帮助。

2019年的联合国气候峰会“基于自然的解决方案”活动中，生态红线入选了联合国“基于自然的解决方案”全球15个精品案例。作为中国在生态环境保护领域的一项“制度创新”，生态保护红线具有向全世界推广的价值。

协同推进社会发展与生物多样性保护

生物多样性是人类健康与福祉的重要物质基础。长期以来，我国作为世界上人口最多的国家，承担着巨大的减贫压力，同时贫困地区与国家重点生态功能区在空间上高度重合^[12]，也进一步加重了生物多样性的保护难度。然而，中国的实践找到了一条新的绿色扶贫道路，将生物多样性保护的任务融入社会发展进程，与扶贫工作有机结合，这就是中国生物多样性保护的第三大亮点。

绿水青山就是金山银山，这是“十三五”以来所坚持的生态文明理念。为了推动生态政策，中央财政补助资金已达205亿元，在贫困地区选聘100多万建档立卡贫困户转化为生态护林员、生态保护员，并在全国范围内组建2.1万个生态建设扶贫专业合作社，吸纳近120万贫困人口参与生态保护建设^[13]。此外，通过生态产业化，产业生态化，使科学技术和市场经济在减贫中发挥作用。河北八顷村的脱贫之路便是一个突出的范例。

八顷村的生态产业致富路

八顷村位于河北省承德围场县城西北70公里处，由于交通不便，信息闭塞，耕地紧缺，是河北深度贫困村之一。金莲花是一种高药用价值的稀有植物，八顷村的环境十分适宜种植金莲花，在周边的保护区内生长着野生的金莲花，但并未形成规模化的种植产业。

2016年以来，在生态环境部帮助下，八顷村根据当地气候和土壤条件探索生物多样性保护与减贫的产业项目，成立了人工种植金莲花的农业开发公司。经过一年多的栽培，2018年金莲花喜获丰收，干花每斤100元，加工成茶花每斤卖120多元，带动了30户贫困户。同样在2018年，总投资306万元的玫珑瓜项目在八顷村成功落地，带动本村及周边村105户就业。2019年底，八顷村实现整村脱贫，村集体收入达30度万元。2019年2月，八顷村被生态环境部确定为生态环保扶贫示范村^[14]。

深入参与国际治理，发挥中国引领作用

首先，本次昆明大会上，中国可以加强绿色多边合作项目。以“一带一路”倡议为例。研究已经显示，“一带一路”所推动的基础设施投资，如果没有很好的评估和管理，可能会带来一些潜在的生物多样性风险，如野生动植物生境丧失、入侵物种扩散、非法采伐、盗猎与山火发生频率上升，并因此阻碍野生动物迁徙，增加野生动物死亡率等^[15]。作为“一带一路”倡议的倡议者与主导国，中国正努力将“绿色发展”的理念融入“一带一路”。目前，生态环境部已与中外合作伙伴共同发起成立了“一带一路”绿色发展国际联盟，并有来自40多个国家的150余家机构成为联盟的合作伙伴，包括共建国家的政府部门、国际组织、智库和企业等70余家外方机构^[16]。COP15作为一次全球性的会议，无疑是中国使“一带一路”倡议与CBD对接，进一步推进生态领域合作的好机会。

另外，中国也有能力在生物多样性保护的资金上做出贡献。众所周知，当前生物多样性国际公约执行不顺利的一大重要原因就是存在着较大的资金缺口。最近由国际林冠组织(Global Canopy)牵头撰写的《投资自然：为地球脉动融资的综合指南》中提到，当前全球用于生物多样性保护的资金约为1240-1430亿美元，而至2030年，全球生物多样性保护所需的资金量预计将达到9670亿美元^[17]。日本和韩国作为COP10和COP12的主办国，分别设立了基金用于全球生物多样性保护活动。因此，也有专题政策研究报告建议，中国在COP15上应该提出建立由中国主导的生物多样性基金，额度至少为100亿美元，每年由缔约方、公共或私营部门以及全球的金融公司增资^[18]。通过设立基金，既可加强生物多样性保护目标的实施，同时也能够支持基于自然的解决方案的实施，尤其是要支持发展中国家的基于自然的解决方案，凸显中国对于全球发展的促进与领导作用。

无论是向国际推广中国的成功经验，还是推动绿色“一带一路”项目，乃至设立中国主导的保护基金，都是更加深入地参与国际治理的表现。中国作为COP15的东道国，更作为一个大国，既有能力也有责任为全球的生态文明建设付出一份力量。创绿研究院将从今天开始进入“展望昆明”系列的推荐与分享，见证中国作为东道国能够在生物多样性保护领域发挥更大的作用。

参考文献：

[1]生态环境部. 中国生物多样性保护战略与行动计划（2011-2030年）

[2]UNEP.《全球生物多样性展望》

[3][5]薛达元. 中国履行《生物多样性公约》进入新时代[J]. 生物多样性, 2021, 29(2), 131-132.

[4]薛达元, 张渊媛. 中国生物多样性保护成效与展望[J]. 环境保护, 2019, 17, 1-5.

[6]Convention on Biological Diversity. Status and trends of biodiversity, including benefits from biodiversity and ecosystem services.

[7][8][11]魏辅文, 平晓鸽, 胡义波等. 中国生物多样性保护取得的主要成绩, 面临的挑战与对策建议[J]. 中国科学院院刊, 2021, 36(4), 375-383.

[9][10]中外对话.中国的生态红线可以助力其实现碳中和

[12][13]人民网. 中国特色绿色脱贫之路：生态环保扶贫助力乡村振兴

[14]新华网.生物多样性保护拓宽贫困群众致富路

[15][16]国环境与发展国际合作委员会.《绿色“一带一路”与 2030年可持续发展议程》专题政策研究报告

[17]Global Canopy. The Little Book of Investing in Nature.

[18]中国环境与发展国际合作委员会.《2020后全球生物多样性保护》专题政策研究报告

本文得到实习生乐祎、李彦庆和胥逸轩的支持。