导语 Intro
在第九期介绍开发性金融的环境和社会责任的通讯中，我们探讨过开发性金融机构在实现全球可持续发展的关键作用。特别提到除了提供稳定且长期的金融支持外，开发性金融也应建立规范化的市场运作机制，完善和强化实施其环境和社会保障政策，构建环境气候友好的投融资新模式。此外，开发性金融机构为降低投资风险、确保其投资的长远利益，同时体现机构负责任的态度，也应为受项目影响的利益相关者设立独立问责机制，处理项目投诉，进行权利救济。这种机制一般被称为申诉机制。
申诉机制是指服务于受到某些商业项目的负面影响的个人、工人、社区和/或民间组织的一种或正式、具备法律意义或者不具备法律意义的投诉机制。申诉机制也叫作“争端”、“投诉”或“问责”机制。国际金融机构、跨国企业和国际组织都可能建立申诉机制。一些申诉机制是直接监督公司，例如项目运营级申诉机制（OGMs），而另一些则是履行国家的义务来保护投资在地国公民不被第三方侵犯权利。世行、亚开行、欧洲投资银行及世界主要国家的开发银行均设立了独立的申诉和问责机制。不少国际组织和专家也建议亚投行设立独立的申诉和问责机制。
本期通讯围绕申诉机制设立的背景、意义和国际实践情况进行介绍，以便对申诉机制有更清晰的了解，推动新建开发性金融机构对申诉机制的实践。
关键点 Key Point
国际项目的投融资过程，往往涉及环境资源开发、土地征用、移民安置和补偿、社区文化影响等一系列复杂而又必须面对的问题。其中任何一个环节或问题处理不当，都可能引发争议、争端乃至最终影响项目进程，造成经济效益损失。如何避免和妥善解决国际项目融资中的环境社会争端，已成为国际双边及多边金融机构、政府、投资方、项目所在地的当地社区以及社会民间组织等密切关注的问题。
国际金融机构，如世行和亚开行等，为了避免和妥善解决国际项目融资中的环境社会争端，确保其投资的长远利益，体现机构负责任的态度，首先制定了较高标准的环境和社会保障政策并不断修改和完善保障政策。世行于2012年启动对其环境与社会保障政策审议和修订工作，通过持续鼓励利益攸关方参与，以强化所资助项目的可持续性。2015年7月世行执行董事会的发展效益委员会（CODE）进行第三阶段磋商，讨论《环境与社会政策》第二次修订稿，现已经结束第三阶段磋商。而亚投行于2015年9月披露的《环境与社会框架》草案以及随后启动的咨询程序也引起了国际社会的广泛关注和讨论。2016年2月26日，亚投行公布最新《环境与社会框架》。
除了制定和完善高标准的保障政策，开发性金融机构也设立独立申诉机制，处理项目投诉，保障投资在地居民不受项目负面影响，保障他们的权益不受侵犯。世行下设有监察组（Inspection Panel）。监察组是一个独立的对话平台，为世行资助项目的利益相关方提供发声的机会。世行旗下国际金融公司（IFC）和多边投资担保机构（MIGA）就有关环境与社会事务设立了独立及问责机构——合规顾问办公室（CAO），协助解决与IFC和MIGA所支持或参与的项目产生环境或/和社会影响问题。亚开行当前问责机制（AM）于2002年生效。问责机制包括两个独立办公室：负责问题解决的特殊项目促进办公室（SPF）以及负责合规审核的合规审核小组办公室（CRP）。通过问责机制，受亚投行资助项目直接或间接影响的利益相关方可以向亚开行提出投诉。当前主要国际开发性金融机构的申诉机制如下图所示：
什么是申诉机制？
申诉机制是指服务于受到某些商业项目的负面影响的个人、工人、社区和/或民间组织的一种或正式、具备法律意义或者不具备法律意义的投诉机制。申诉机制也叫作“争端”、“投诉”或“问责”机制。申诉机制基本上分布在项目、企业、国家、地区以及政府间层面。不同层面的申诉机制在目标、手段、目标群体以及支持的来源上有所区别。不同申诉机制申诉程序的持续时间也可能不同，投诉处理过程是否产生费用的情况也有所差异。国际金融机构、跨国企业和国际组织都可能建立申诉机制。一些机制是直接监督公司而另一些则是履行国家的义务来保护投资在地国公民不被第三方侵犯权利。
申诉机制都有什么类型？
不同的申诉机制处理投诉的方式也有所区别。一些机制的建立是为了通过促进对话甚至介入对话的方式达到解决争端的目的，而另一些则是通过展开调查查明事实，最后提供建议或者形成陈述报告，不致力于介入解决争端。还有一些机制则带有强制性，它们通过展开调查，最后可能使银行撤销项目资金等。但更多申诉机制具有多项职能，比如处理国际金融公司（IFC）投诉案件的合规顾问办公室（CAO），具有争端解决、合规调查和顾问三项职能。而亚开行问责机制包括两个独立办公室：负责问题解决的特殊项目促进办公室（SPF）以及负责合规审核的合规审核小组办公室（CRP）。而世界银行监察组是一个独立的对话平台，为世行资助项目的利益相关方提供发声的机会。监察组调查有关世界银行在项目的设计以及执行过程中是否遵循自身政策和流程的投诉。如监察组发现违反政策，世行将依据监察组的调查结果纠正其行为并对相关危害进行处理。
利用申诉机制解决问题的成本是什么？
申诉机制通常不收取费用，其中一些机制还可能为投诉方参与整个程序提供资金支持。尽管如此，对于投诉方来说，向申诉机制提出投诉还是花费巨大。由于现存的申诉机制数量较多，要对提出投诉的具体花费展开评估有一定难度。
受影响的个人或者组织，在准备提出投诉时，都被要求出具一份资金支持来源。投诉受理了以后，投诉方需要让自己资金支持方与受影响的个人以及投诉方的当地、地区或者国际性的伙伴进行协调。投诉方还需要跟进程序，回应进一步的调查和信息需求，这些都可能产生额外的花费。另外，投诉方可能要负担参加相关会议的差旅费。当然可以肯定的是，通过向申诉机制进行投诉通常都比寻求法律咨询成本要低。
谁可以提出投诉？
总体上来讲，凡是受影响的个人、群体和/或他们的代理人都可以向申诉机制提出投诉，但前提是涉及的问题是在机制受理范围之内，而且该案例应该满足投诉要求。个人在此包括人权运动人士、工人、工会主义者和社区领导等。而组织则包括公会、农会、土著民族以及民间组织等。CAO规定任何个人或群体，一旦认为IFC/MIGA项目的环境和/或社会影响对其产生了或可能产生伤害，都可向CAO提出投诉。受影响群体的代理人，只要说明其代表的群体，出示相关证件证明其身份合法，也能提出投诉。
投诉程序的具体要求是什么？
每个申诉机制在考虑受理相关投诉前都要投诉方达到相关要求才有资格投诉。比如说，一些劳工权益相关的机制只受理工会组织提交的投诉。而另一些可能只受理来自受到项目影响的工人、普通人的投诉。如果投诉方是没有受到相关项目的直接影响的个人或组织，那么申诉机制可能需要评估投诉方在相关项目中的“利益”牵扯。比如CAO规定，首先，投诉的案件必须是与IFC或者MIGA支持或参与的项目的环境和社会影响相关；其次，提出投诉的个人或群体必须有理有据证明自己已经或者将要受到这些项目带来的环境和社会方面的影响。
如果想要投诉如何寻求帮助？
提出投诉的过程的复杂性因机构的不同而有所差异。一些机制可能条件苛刻程序复杂，而一些可能相对简单和直截了当。跨国公司研究中心（SOMO）在帮助相关投诉方准备投诉方面经验丰富。该中心首先会帮助投诉方选择最合适的申诉机制，接着帮助投诉方理清楚相关的环境与社会标准。该中心也帮助梳理相关申诉机制的特定行业的专家。
除了跨国公司研究中心外，还有一些机构也提供咨询和支持。比如Action contre l’impunité pour les droits humains (ACIDH)；Civil Society Research and Support Collective (CSRSC)；
亚洲地区：
Business Watch India (BWI)；
Workers’ Assistance Center (WAC)；
拉美地区：
Centre for Reflection and Action on Labour Rights (CEREAL)；
欧洲地区：
Rights and Accountability in Development (RAID).
解决投诉一般需要花费多长时间？
一些投诉程序可能几个月就完成了，但是有一些可能就要花费一年甚至数年。有些申诉机制的程序要走完可能得好几年。因此投诉方在选择申诉机制时，应该也留意一下该机制以往投诉程序完成的时间纪录。要是走完该机制的程序需要一年以上，那么投诉方就需要评估一下自己的资源能否支持自己走完程序。CAO从受理案件到最后结束所花费的时间一般不少于1年。其受理的智利/恩德萨电力公司潘戈分公司/比奥比奥河上游电力项目，2002年10月启动评估程序，到2010年才提交了结案报告。CAO从受理案件到最后结束所花费的时间一般不少于1年。其受理的智利/恩德萨电力公司潘戈分公司/比奥比奥河上游电力项目，2002年10月启动评估程序，到2010年才提交了结案报告。
非司法性的申诉机制优势是什么？
- 向申诉机制发起投诉可能阻止、减缓和/或纠正一些可能对普通民众产生影响的商业行为。一些申诉机制也能向受害者推荐或者向相关方要求补救措施。或者如果投诉所走的程序是以解决问题为目的，那么这些补救措施是可以得到相关方同意批准实施的；
- 申诉机制还能启动官方核实程序，也能进行政策合规调查；
- 发起投诉也能够帮助提高公众意识，引起媒体的重视。这些对说服决策者比如政府官员、投资人士以及其他利益相关者来更多考虑投诉方起着重要作用；
- 申诉程序起作用的一个标志就是能够推动政策改善，推行企业良好实践。通过完成投诉，最终妥善解决问题，还能为一些同类型的项目和行业设立新的标准和良好实践典范。
发起投诉的局限有哪些？
- 不可否认的是，现有的申诉机制在职能和效率方面都面临严峻的挑战。许多机制都不能达到基本的绩效标准，比如可接触性、可预测性、公平性、透明性和独立性；
- 有些机构还额外花费大量的时间来解决投诉，一些还有保密性的规定，这潜在影响了仲裁介入探讨的话题深度和广度；
- 还要注意，许多申诉机制的效率也受到参与投诉程序中的公司意愿影响。应该要看到，要等到问题真正得到解决，中间要经历一系列程序难关。虽然也有一些机构设立了一定程序来保护投诉方，不受打击报复，但是大多数不具备；
- 投诉还有一个缺点，费时也浪费资源；
- 最后也要注意，许多机构是做不到面面俱到地建议，更不用提推动建议实施，达成实质性成果了。也就是说，即使整个程序已经结束，也不能保证相关企业就一定会按照达成的协议纠正自己的商业行为。
非司法性申诉机制与法律行为有何区别？
在解决由于企业的不当行为而引起的一系列问题上，寻求法律解决是金钱和时间的双重压力。因此非司法性的申诉机制就对解决问题的机制起到了补充作用。但是要认识到，非司法性的机制是不可能替代法律程序的，严重侵犯人权的行为还是应该诉诸法庭，最大可能寻求法律途径的解决。
然而，受影响的组织和群体是有合法正当理由质疑他们的案子在国内法庭能否得到公平及时的解决。当然这些受影响的群体组织如果要寻求法律解决还要面临资金的压力。我们提到申诉机制花费的时间也比较多，但是资金压力就相对小了很多。
投诉方还需要注意的是，一旦发现投诉方也同时在寻求法律途径或者别的途径维护权利，一些申诉机制就不予考虑受理该投诉了。从另一方面来讲，向非司法性的申诉机制提出投诉，能够比法庭处理更多议题。
以世行下处理国际金融公司投诉的CAO和企业层面建立的处理申诉的项目运营级申诉机制（OGMs）为例。
CAO
CAO于1999年由世行设立，是国际金融公司（以下简称IFC）和多边投资担保机构（以下简称MIGA）有关环境与社会事务的独立投诉及问责机构。该机构专门处理来自因IFC和MIGA支持的项目而利益受损或者可能受损的社团所提出的投诉，并解决相关社区由于IFC/MIGA项目（或IFC/MIGA发挥了作用的项目)引起的问题，以增强IFC/MIGA参与或支持的项目的社会和环境效益，从而提升IFC和MIGA透明度和公信力。该机构所处理的投诉多集中在农业产业、采矿、交通运输、水电以及其他基础设施建设等相关行业。案例涉及土著居民相关权益保护、土地并购和非自愿移民、环境治理、劳工和工作条件等方面。
合规顾问办公室（以下简称CAO）主要有三项职能：
- 解决争端：帮助相关社区和企业解决争端。
- 合规：对IFC和MIGA进行尽职调查，确认两机构在运行项目过程中是否遵守各项政策、标准、指导规定、程序规则等。
- 顾问：CAO作为独立机构为世行行长及IFC/MIGA的高级管理层提供咨询意见。
CAO利用其争端解决功能为相关社区和企业提供解决争端的平台，但这是在企业同意自愿参与CAO程序的前提下。即使企业同意自愿参与CAO程序，除非相关企业认真对待，不然很难在争端解决上取得实质且有意义的进展。如果一方或多方进行合规调查，或者相关方不愿意或不能通过解决争端职能达成协议，CAO将自动启动其合规职能，进行合规调查。
CAO的领导人称为CAO副行长 ，需要向世行行长提交报告，汇报工作。CAO的工作成员由CAO副行长指定。为确保CAO的独立性，CAO的工作人员在离开CAO以后的两年之内不能受聘于IFC或MIGA，同时CAO副行长终身不能在IFC和MIGA工作了。
向CAO提交投诉能：
- 帮助人们提高意识，了解周围和世界都发生了什么。
- 提供一个渠道，让人们能直接向IFC/MIGA表达自己对某个项目的担忧。
- 一旦企业同意参与到争端解决进程中，CAO就能为企业和受影响团体提供直接对话的平台。
- 可以通过启动合规调查职能，对相关项目是否违反IFC/MIGA相关规定进行正式调查。
- 公众可以对项目进行监督、报告，避免项目相关方违反相关规定。
- 可以让世行领导层参与进来，对项目相关方进行监督，避免他们再次违反规定。
向CAO提交投诉不能：
- 保证投诉调查过后，IFC/MIGA支持的项目会采取措施避免或预防对环境等造成更大影响。
- 采取强制措施让企业参与到争端解决程序中，这是企业自愿选择的；如果企业拒绝合作，那么就不能启用争端解决职能了。
- 保证就能找到责任归主，比如认为企业有责任，从而找证据来证明企业或IFC/MIGA “有罪”。
- 保证CAO一定就会展开调查。
项目运营级申诉机制（OGMs）
项目运营级申诉机制（OGMs）是公司在其项目运营现场所设立的系统性地处理，来自于工人、社区居民和其他因为公司项目运营而受到影响的利益相关方的环境和人权投诉以及关切的机制。根据《联合国关于工商企业与人权的指导原则》 （中国政府已批准），企业应当在其项目运营阶段建立非司法申诉机制，以作为更具有建设性和更有效的司法替代措施。
很多情况下，尽管公司已经尽了其最大的努力，但是关于公司运营和项目的负面评价还是会时有发生。在项目实施过程中，也会不断收到来自于项目被影响社会的投诉。OGMs能够提供多样化的救济和纠纷解决方案，包括受害人赔偿，禁止令，公司-社区对话，达成协议，以及关于相关指控和投诉的协议。这些机制能够确保争议在被提交法庭并升级为旷日持久的赔偿诉讼或者进入其他渠道之前，在项目层面快速得到解决。
有多种方案可以被适用于OGMs,而每家公司的OGM可以采用不同的操作方法，以便于在项目实际运行中更好地与当地情形相适应。OGMs 可以是社区驱动模式的，即由受影响人群来设计和实施更加符合当地情况和期待以及相关国际标准的机制。企业也可以在机制形成过程中发挥更大的作用，包括鼓励供应商和承包商建立他们自己的项目运营级申诉机制以便于降低公司运营过程中的风险。企业还可以更为灵活地为项目工人和其他外部利益相关方设计单独的机制。OGMs可以单独被适用，也可以与东道国行政程序和国家层面的申诉机制共同发挥作用。对于无法通过OGM达成协议的情况，仍然可以通过传统的国家程序来达成协议和解决纠纷。
OGMs 通过提供更为本地化和快捷简单的补充性或替代性的司法救济机制，来创建稳定的经营环境和可以让社区居民合法表达其观点的可预测的机制。在世界上许多地方，企业已经看到紧张局势升级和社区关系恶化，很大程度上是由于，当企业在经营过程中发生人权及其他问题时，社区居民缺乏表达和寻求救济的途径。在高风险东道国，包括那些缺乏环境和社会保障机制，法律和行政系统薄弱、缺乏执行力和低效率且缺乏权威与被信任的国家，OGM 为社区居民提供了一种重要的申诉和获得正义的替代方案。
与法庭程序相比，OGMs 提供了更加快捷和灵活的救济机制，而公司在其中也扮演着更具建设意义的角色，而不仅仅是站在对立面。而且OGMs能够防止问题升级，推动公司与社区建立更为积极的关系。OGMs在提高工人及社区积极性，防止政治和公司声誉风险，以确保公司的持久和可持续运营方面也有着极为重要的意义。
除了降低社会、政治和法律风险，一个设计良好的OGM 还能够降低金融风险，并通过早期识别问题来节约企业成本，让企业在深入社区运营时能够进展地更加顺利。企业还可以在优先考虑双方利益的前提下，就争议问题达成解决方案，以促进相互发展。尽早识别问题能够帮助企业减少和预防关于冲突协调的成本，例如诉讼，增加安全投入，公开抗议，职员罢工和经营项目被暂停等风险。
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分享 Resource
- 编译文件：合规顾问办公室-创绿中心编译
- 研究报告：在冲突不断以及环境脆弱地区负责任商业行为的国际准则全览（EN）-和平与稳定构建全球对话
- 研究报告：增强声音，维护权利—问责办公室2012-2015报告（EN）-问责办公室
- 使用手册：世界银行监察组使用手册（EN）-荷兰跨国公司研究中心&问责顾问办公室
- 使用手册：亚洲开发银行问责机制（EN）-荷兰跨国公司研究中心&问责顾问办公室
- 指导手册：开发项目设计与建立申诉机制指导-世界银行国际金融公司合规顾问办公室
- 指导手册：问责资源指导（EN）-问责办公室
- 机构网站：国际劳工组织自由联合委员会-国际劳工组织
- 机构网站：欧洲复兴开发银行项目投诉机制-欧洲复兴开发银行
视角 View
于晓刚 绿色流域：“无论是草案的磋商程序，还是内容构成方面，亚投行都需要建立更加公开透明的信息披露机制、更加严格的问责机制等，而且要披露到项目层次，这有利于亚投行未来的发展。”
国际环境与发展研究所 争议还是对话？社区对企业层面申诉机制的看法:“为企业与社区设立的申诉机制不仅仅在采掘业中发挥着独特的作用，这些机制往往直接处理项目带来的影响。申诉机制发展运行良好的地区，企业也能够尽早听到人们的投诉，从而快速处理这些投诉，避免升级。这些申诉机制反映了当地人的需求，帮助企业和社区建立良好关系，避免相关项目侵犯社区群众的权益。同时，一个衡量申诉机制效率的标准将极大丰富政策与实践。但不幸的是，这方面的研究科考文件非常有限。”
陈天宗 前美国驻亚洲开发银行代表：“我赞同亚投行成员国必须汲取日本、欧洲和美国过去的工作模式，并加以改进，但我并不认为存在一套目前所有人都同意的“最佳实践”。但同时，我认为标准很重要。有考核，才有管理。欧洲成员国会希望看到，既有的多边开发银行究竟有哪些规则和程序会被亚投行采纳，哪些会被摒弃。一个独立的评估部门应该向亚投行董事会报告，而不是向银行管理部门报告。如果出现了违反标准的情况，不论严重与否，都需要一个真正独立的评估部门，以及针对借款人和银行的问责程序。”
国际地球权利 项目运营级申诉机制(OGMs):“相比较许多高风险国家的法制状况，OGMs能够提供更为透明和具体的程序和结果。特别是当社区参与到制度设计当中时，企业在透明度方面的努力可以让其在社区经营时获得“社区许可证”。这样，公司可以在当地范围和国际层面赢得信任和良好的声誉。而当有合法公开的渠道让社区居民表达不满和申诉时，自然会降低他们使用暴力冲突和抗议的几率。鉴于传统机制的腐败和低效率等问题，社区居民也更有可能在诉诸传统国家救济机制之前使用OGMs ，这样做的同时，能够在紧张冲突升级之前告知企业，也是提起申诉的最后形式。OGMs还能够在纠纷解决的过程中给予企业更多的控制权，以减少诉诸第三方争端解决机制或者适用东道国不透明和欠发达法律制度的可能性。”
案例分析 Case Study
1. 项目信息
机构：国际金融公司(IFC)
项目部门：基础设施建设
项目公司：恩德萨电力公司潘戈分公司
行业：公用事业
地区：拉丁美洲&加勒比地区
国家：智利
环境分级：A
IFC投资力度：2.5%（股权）&1.7亿美元（贷款）
2. 投诉
潘戈（Pangue）水电项目包括了预计在智利比奥比奥河（Bio Bio River）上游建设的一系列水电大坝。2012年7月，出于对以下几个方面的担忧，一群佩文切（Pehuenche）妇女向CAO提出了投诉，投诉相关方：
第一，社会与环境影响减缓措施的不足和不适当；
第二，对受到项目影响的个人和群体赔偿不足。
从1993年10月开始，IFC在潘戈项目中所持股权就达到2.5%，直到2002年7月卖出。在项目建设期间，当地利益受损群体和非政府组织不断提出投诉，世行行长临时调派了时任国际自然保护联盟（the International Union for the Conservation of Nature）总干事杰•黑尔（Jay Hair）就这些投诉进行独立的调查，最后形成的报告称为《黑尔报告》（Hair Report）。
3. CAO采取的行动
虽然IFC在2002年已经将股权卖出，但是考虑到该投诉直接关系到了： IFC数年来在该项目中所起的作用；IFC以前所作出的承诺；先前独立调查机构所给出的意见和建议，以及一些咨询机构的报告都要求IF就投诉做出相应行动，CAO办公室决定受理该投诉。2002年7月，CAO办公室合规部门就项目审计进行了鉴定，并于2002年10月启动评估程序。
4. 解决情况
2003年5月CAO合规部门完成了对项目的鉴定报告。报告建议， IFC披露《黑尔报告》，并将以前委任做的报告包括紧急情况应急方案和项目对下游影响研究报告等都一并披露。应投诉团体要求，CAO办公室通过与当地的相关组织和土著居民组织合作，持续监督投诉所反映的问题的解决方案，从而减弱项目带来的更深远的文化层面的影响。2006年2月，一个涉及当地发展能力建设的解决协议最终落实，而CAO办公室继续就该协议的实施进行监督。下图展示了整个解决过程：
5. 相关文件
评估报告
2003年5月—国际金融公司在潘戈分公司投资情况评估报告（EN）
协议
2006年2月9日—CAO&UNIMACH就潘戈投诉解决办法协议（EN
结案报告：
2010年5月25日—历史总结报告：土著民族社区中心（EN）
2010年6月—合规顾问办公室就潘戈水电项目总结报告（EN）
合规报告：
鉴定报告：无
审计报告：无
监督报告：无
6. 结论
从这个案例来看，CAO在解决过程中运用了其争端解决职能和合规调查部门，最后成功促成投诉方和被投诉方达成协议。之后，CAO继续监督IFC对投诉反映的问题的解决，前后历时4年左右，但如果以CAO最后结束对整个项目监督的时间来算，该调查历时8年左右，应了前面提到的耗费的时间比较长这一点。CAO官网上就该投诉披露了评估报告、协议、总结报告和结束调查报告。
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