渐渐关上的 2 度的大门——展望多哈会议如何承上启下

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2012 年的多哈,是承上启下的关键点,需要以史为鉴,需要对巴厘路线图有一个夯实的成果,也需要把握住新的机遇为后 2020 谈判的启动开一个好头。在今年的谈判中,在京都议定书和公约轨道下到底能有怎样的一个交代,在一定程度上会为德班加强行动平台的谈判设定一个基调。

        上个世纪末的美国电影《独立日》中有这样一个情节,人类驾驶着俘获的外星飞船潜入正在侵犯地球的外 星母舰,留下了一颗核弹以后迅速撤离,外星人发现后在庞大的母舰内展开追击,母舰的出口也渐渐合上, 要把地球人的飞船关在舰体内——最后人类飞船在大门合上的那一瞬间从缝隙中逃出,而追击的外星飞船则撞毁在关上的大门上。每次我看到“将全球平均气温上升控制在 2 度以内的‘窗口期’正在关闭”(the window for keeping the temperature rise under 2 degrees is closing) 这样的文字时,就会想到这个情节。 

 

        在过去的一年中,越来越多、越来越“常态化”的极端天气在全球范围内不断涌现的事实,也似乎是自然界给人类发出的一次次加强型警告——穷国富国大国小国在“失控”的天气面前都很“脆弱”。欧盟经历了二十多年来最大的一场寒流,大洪水袭击了澳大利亚、巴西、中国和菲律宾等国,西非的萨赫勒地区发 生了严重的干旱,而美国经历了极端的暖春及其引发的火灾和干旱,下半年又接连遇上飓风和雪灾。我所居住的北京也在今年夏天那场大雨中夺去了几十人的生命,并在 11 月初就早早地经历了一场“反常”的暴雪。这些天气事件尽管无法直接与气候变化划等号,但也是气候变化所带来的负面影响的一个反映,并 可以说只是冰山一角。 

 

        科学和政治的区别是:政治是基于利益和意识形态的博弈,而科学只讲事实和基于事实的分析。残酷的现实是,大气中温室气体的浓度在 2010 年已经达到了 440ppm 二氧化碳当量,并且正在以每年 2.5ppm 左右的速度增长。而 IPCC 在 2007 年发布的评估报告的分析是,如果能把温室气体的浓度控制在 450ppm 二氧化碳当量,那么实现控制升温 2 度的目标大概有 50%的可能性。而升温 2 度以上,就可能触发一些不 可逆的自然变化,进一步推进全球平均温度的升高和海平面上升等各种负面影响。科学的语言必须实事求是,就是有七分证据就不能说八分话。所以 IPCC 的结论中充满着通过各种模型估算出来的概率。 这也许不能完全反映自然界真实的情况,但最好的科学(best science)意味着这就是我们仅有的可以用来决策的信息,而且我们必须基于这些还不完备的信息做出决定。这些信息不跟人类谈判,就像影片中关上的 大门不会与试图穿越的飞船谈判。 

 

        飞船上的状况非常不妙。尽管各国在应对气候变化都采取了积极的行动,有些态度和政策的改变甚至是我们以前都无法想象的(例如发展中国家愿意接受定量的限排指标),但是根据联合国环境署的刚刚发布的 《排放差距报告》(第三版),各国在哥本哈根的减排承诺与实现控制升温 2 度的目标之间,存在着 80-130 亿吨左右的减排差距,这大概相当于全球所有交通工具停开 1-2 年的减排量。而 2011 年全球排放水平已经比 2020 年需要达到(与控制升温 2 度目标的要求所吻合)的水平高出约 14%。差距不仅存在与减排力度上。适应问题,在大多数国家和国际层面,都严重落后——无论从法律法规、政策还是实践层面。我们看看每次的谈判决议中减排和适应相关的文本量的比较就知道了,适应在上百页的文字和几十个议题中往往占十分之一不到,而支持适应的国际资金在全球气候资金中的比例也远低于一成。资金缺口是另外一个 

 

        不容忽视的“gap”, 一方面,刚刚建立的国际气候基金还几乎是空壳,另外一方面,发达国家在哥本哈根所作出的资金承诺也经不起推敲——2010-12年三年快速启动资金大多是新瓶(气候资金)装旧酒(官方发展援助资金),更重要的是,从明年开始如何实现到 2020 年承诺的一千亿美元还没有任何说法。 国际气候谈判也从哥本哈根之前环保 NGO 所期望的从公平性、有雄心和法律约束力上强化《京都议定书》 的轨迹,逐渐滑向了美国等主推的自下而上的、基于自主自愿行动的松散方向。 

 

        但是,新的可能和希望就摆在眼前——下周一(11 月 26 号)起为期两周的联合国气候变化框架大会第 18 次全体缔约方大会(COP18)将在卡塔尔首都多哈举行, 而多哈谈判处于一个比较特殊的时间点,巴厘路线图的谈判需要在此结束,而针对 2020 年后国际制度的谈判将要开启。在今年的谈判中,在京都议定书和公约轨道下到底能有怎样的一个交代,在一定程度上会为德班加强行动平台的谈判设定一个基调。 

 

        2012 年的多哈,是承上启下的关键点,需要以史为鉴,需要对巴厘路线图有一个夯实的成果,也需要把握住新的机遇为后 2020 谈判的启动开一个好头。 

 

        1. 京都轨道谈判 (京都议定书工作组) 在京都轨道下,今年必须对京都议定书第二承诺期的安排给一个交代, 并确保其在2013年1月1号启动, 这也是发展中国家强调的重中之重。需要解决的问题有: 

 

        谁还会和欧洲(欧盟以及瑞士、挪威、乌克兰)一起留在第二承诺期中承担有法律约束力的定量减排任务? 虽然最近澳大利亚的态度做出了比较积极的转变,明确申称会有条件地加入,但是加拿大、日本、俄罗斯、 新西兰的态度都非常不积极,几乎已经把话说死(不参与第二承诺期),在多哈几乎不可能发生戏剧性的转变。 

 

        减排承诺能不能提高?自 2007 年欧盟一直试图以有条件的 30%的目标来撬动其他主要经济体的进一步承 诺,效果不是很理想。同时,欧盟内部一些对化石能源比较依赖的国家也反对进一步的承诺。根据十月底 欧盟理事会达成的欧盟最新立场来看,承诺目标仍然没有变——20%(2020 在 1990 年基础上减排 20%)。 而澳大利亚给出的也是最低 5%(2020 在 2000 年基础上减排 5%)的减排承诺,离我们的期望相差甚远。 无论过去、现在还是未来,减排承诺提升的关键,还在于各国的政治意愿和国内情况。 

 

        第二承诺期到哪一年结束?是不是因为现在的目标设定的都是 2020 年就变成一个 8 年的承诺期?目前, 欧盟、伞形国家(美日加等)和基础四国都倾向于 8 年, 只有小岛屿国家联盟还在拼死争取 5 年的承诺 期。如果是结果是 8 年+20%(欧盟)这种组合,等于把行动在 8 年内锁定在一条减排力度很弱的轨道上, 欧盟推动气候保护的诚意会受到严重的质疑。为此,欧盟还提出了一个折衷方案,也就是在第二承诺期中 间增加一个回顾(review), 基于 IPCC 最新报告等,对减排承诺进评估,并提供提升减排水平的机制。 

 

        除此之外,还包括第一承诺期剩余碳配额的结转问题、退出第二承诺期的国家能否使用 CDM 机制的问题, 以及第二承诺期相关的法律安排和手续。解决这些政治、技术和法律问题,给谈了七年多马拉松式谈判的 京都轨道一个像样的结果,将会对整个谈判的进程、氛围及各国相互间信任和对多边进程的信心,产生至关重要的影响。可以预见的波澜似乎并不大,大多数问题的大多国家“认可的选项”或至少“立场”本身 都已经明确,主要看各方的政治意愿及其他谈判轨道中的“交换”。 

 

        2. 公约轨道谈判 (长期合作行动工作组) 

 

        相比京都轨道,拉锯战进行了五年多的公约轨道下,各国的减排承诺看来今年很难有大的提升或有新的目标摆上桌面。一些技术性议题,例如数据透明度、技术、适应、能力建设,这些年也进展得相对比较顺利, 尤其在今年的曼谷谈判会议以及技术委员会、资金工作计划和资金常委会等的一系列会议和进程中都有所推进,有望在多哈夯实已有的成果,包括完成绿色气候基金、气候技术中心和网络、技术执行委员会、适应委员会、MRV 体系和流程的建立,并确定 2013-2015 年的回顾(review)程序等。 

 

        问题比较大的是资金的机制,而这也将是多哈的关键议题。正如上文已经提到的,短期的资金,也就是今年底到期的快速启动基金筹措的量虽然差不多,但是并不是“额外”的新的资金。长期资金更是无从着落。各国即使愿意出钱,肯定也是觉得自己花钱比把钱交给一个多边官僚机构管理要来的放心。而需要自己支 持的国家很多已经对发展援助中的各种条件也各种不满,更愿意相信他们自己有一定话语权的多边机构。 其中,2013 年以后的资金安排是重中之重,需要在多哈给予交代,2013-2020 年之间的资金应是逐年显著地上升,绿色气候基金要有充裕的启动资金,以及可靠的、充分的、额外的公共财政来源,并提升对国家适应方案和森林保护(REDD)的资金支持力度。当然,资金议题是持续的,也需要在未来的谈判中留有明确的谈判场所。此外,所谓“创新资金”(innovative finance),包括来自国际碳交易和行业减排筹措的资金,将是未来谈判另一重要议题,对其他议题有着双刃剑的正负影响。 

 

        有关共同远景(全球长期减排目标和峰值年)、行业减排措施(包括航空和航海)、新市场机制等在经过了今年的几场谈判后,各方分歧仍旧巨大,而如果不能达成一致,未来是否继续谈以及在哪里谈则将需要给出安排。 可以预见的是,政治性很强的问题(如长期目标和峰值年)很可能被纳入德班平台继续谈,而技术性的问题则很可能纳入相关的附属机构。当然,也不排除这些议题将导致有关公约轨道今年是否可以完结(并关闭)的争论,为多哈再添变数。 

 

         3. 后 2020 年国际气候协议的谈判轨道(德班平台工作组) 新开启的德班平台,在三个平行谈判轨道中,是发达国家一致最关心的重点。 在德班平台上,经过今年的几次会议,决定设立两条平行的“生产线”。除了把希望寄托在将在第一条生产线上产生的 2020 年后的 国际制度上,各国显然也从目前 2013-2020 年的减排承诺中看到了即将关上的大门,而巴厘双轨在今年就 要结束,所以另一条生产线就是要继续谈提升 2020 年以前的行动雄心包括减排和支持。在第二条生产线 上,最近一次的谈判出现了一个值得注意的现象——即不少发达国家(也包括发展中国家),开始把很多 UNFCCC 框架外的活动和倡议“统统”纳入这个大篮子,什么国际海事组织、国际民航组织、蒙特利尔 议定书下的 HFC、黑碳啦,什么国内低碳行动、化石能源补贴、城市发展、企业减排啦,乃至联合国可持续发展大会提出的可持续发展目标和可持续生产消费也被提到。 而中国等则坚定地支持以联合国框架为核心。未来如何应对不断“臃肿”的谈判,是另一个变数。 

 

        而对第一条生产线而言,从表面上看,是否能够维持“共同但有区别责任”原则,守住“发达国家和发展中国家之间的防火墙”, 是最大的问题。而背后隐藏的关键是,如何理解和执行“责任”和“能力”,如 何体现和实现整个气候体系的公平性,但又不以牺牲气候保护的目的为条件。 

 

        未来的气候谈判是自上而下(统一目标、统一管理、“强制”实施)和自下而上(各自目标、分别表述、 志愿实施)两种路线方针不断碰撞和融合的过程,因为没有自下而上的信心,就不会促成自上而下的保障, 没有自上而下的保障,就不能触发经济的深刻转型。无论是自上而下,还是自下而上,解决问题的核心一定是大国要承担起责任来。美国、欧洲、和以中国为代表的发展中大国必须要在谈判中发挥正面作用。原 来觉得美国如果不出来阻挠进程就算发挥了“正面作用”了,不过现在奥巴马已经连任成功,而且刚刚让桑迪(飓风)上了一课,希望他们的态度能更加积极。欧盟必须在多哈做出减排 30%的承诺,不仅给飞船加一脚油门,同时也向后面的谈判发出积极的信号。发展中大国需要认识到自己在国际气候治理中的地位, 积极参与到未来制度的塑造过程中,以自己的影响力和实际行动来推进公平、进取和有效的国际制度的产生。 

 

        人类的逃生飞船,是平安脱离气候灾难的诅咒,还是被 2 度、3 度、4 度、5 度的几道大门截成几段?多哈会给我们一个更明确的答案。作为民间机构,我们也将更多地积极参与到国际谈判和国内政策的进程中, 推动多方合作、政策优化、沟通交流和国际联系,防止我们不希望看到的灾难发生在我们以及我们的子孙身上。

 

创绿中心气候与金融政研部

气候政策研究员:陈冀俍、李莉娜