导语 Intro
亚洲基础设施投资银行(亚投行)第五次谈判代表会议本月22日在新加坡闭幕，57个意向创始成员国就《亚投行章程》文本达成一致，并商定将于今年6月底在北京举行《亚投行章程》签署仪式。本次会议对于环境与社会保障框架进行了讨论，并且初步确立按照国内生产总值（ＧＤＰ）在本地区的比重来分配认缴资本。作为开发性金融机构，亚投行将设立理事会、董事会和管理层三层管理架构，并表示将建立有效的监督机制，确保决策的高效、公开和透明，对于国际经验的采纳和接受也表现出了积极态度。与此同时，中国的三大政策性银行改革方案发布，其中国家开发银行明确了开发性金融机构的定位。国家开发银行已成为世界最大的开发性金融机构，并将在“一带一路”战略中将发挥重要作用。可见开发性金融机构在可持续发展过程中起到举足轻重的影响。本期快讯为您梳理开发性金融的责任并简要介绍世界银行和亚洲发展银行问责机制作为借鉴。
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视角 View
郭濂 国家开发银行金融研发中心主任：开发性金融可从三方面服务环保：一是利用开发性金融的融资优势，搭建多元化的融资平台，为环境保护提供长期、稳定、充足的资金来源。二是利用开发性金融的制度建设优势，建立规范化的市场运作机制，构建环境项目投融资新模式。三是利用开发性金融的组织优势，配合政府规划及需求，优化资金投入方向，提高资金使用效率。环境保护项目既有细分领域，同时也有空间上的分布特征。开发性金融所具有的政府和市场两大优势，使其能够惠及更多的地区和项目领域。在这个过程中，建立以环保领域、地理位置、盈利能力、社会性等为特征项目等级划分体系，并按照不同项目类型的特征匹配投融资模式和资金类型，从而提高资金投入的效率。
胡怀邦 国家开发银行董事长：当前，我国经济进入增速换挡、结构调整、转型升级、挑战增多的新常态，推进新型城镇化、完善基础设施、促进产业发展、推动经济转型、改善民生和社会保障、保护生态环境、推进国际合作等建设任务艰巨，这些领域战略意义重大，但外部性较强、盈利能力较低，在财政资金困难、商业银行资金介入意愿低下的情况下，需要国开行发挥开发性金融优势和特点，以中长期投融资服务国家发展战略。
国开行在深化改革之后将落实“进一步发挥开发性金融在重点领域、薄弱环节、关键时期的功能和作用”的要求，重点支持棚改、铁路、水利、新型城镇化、集中连片扶贫、“一带一路”、装备制造“走出去”等。特别在新常态下，国开行要围绕稳增长持续发力、精准发力，聚焦国家战略重点，按照“项目自身的战略必要性、整体业务的财务可平衡性、机构发展的可持续性”原则，调整经营策略和业务结构，坚持有所为有所不为，更好地服务国家经济社会发展。
陈天宗 前美国驻亚洲开发银行代表 ：我赞同亚投行成员国必须汲取日本、欧洲和美国过去的工作模式，并加以改进，但我并不认为存在一套目前所有人都同意的“最佳实践”。但同时，我认为标准很重要。有考核，才有管理。欧洲成员国会希望看到，既有的多边开发银行究竟有哪些规则和程序会被亚投行采纳，哪些会被摒弃。一个独立的评估部门应该向亚投行董事会报告，而不是向银行管理部门报告。如果出现了违反标准的情况，不论严重与否，都需要一个真正独立的评估部门，以及针对借款人和银行的问责程序。
案例 Case Study
案例一：亚洲开发银行的问责机制流程
亚洲开发银行（亚开行）是一家旨在亚太地区扶助贫困的多边开发银行。亚开行主要以基础设施、环境、区域合作及一体化、金融部门、发展以及教育作为核心领域，通过贷款、拨款及技术协助为公共部门项目提供支持。亚开行还为在其成员国运营的私营企业提供股权融资。在一些情况下，亚开行还为银行及其他金融机构、公私合营或国有企业提供投资及贷款。
亚开行当前的问责机制 （AM）政策于2012年5月24日生效，代替之前2003年版的问责机制政策。通过问责机制，受亚投行资助项目直接或间接影响的利益相关方可以向亚开行提出投诉。问责机制包括两个独立办公室：负责问题解决的特殊项目促进办公室（SPF）以及负责合规审核的合规审核小组办公室（CRP）。
问责机制流程包括：
1.投诉登记： 投诉受理专员受理投诉时，将就收到的投诉进行证实，并通知特殊项目促进办公室（SPF）与合规审核小组（CRP），以及亚开行相关部门。投诉人有21天的时间决定向哪项职能提出要求。
2.进入流程：
方式一、问题解决的职能
如果SPF判定投诉符合资格，将展开评估，包括一次或多次实地走访，并与相关各方进行会面。根据评估以及从各方收到的意见，SPF将决定是否继续推进问题的解决。总体而言，问题解决职能的目的在于让各方坐在一起，就怎样在不判定是否出现违规的情况下在问题的解决方案上达成一致。此方式一旦启动，任何一方都可在任何时候退出，并且投诉者还可以要求进行合规审核。流程结束时，SPF将发布公开报告，报告将包括投诉的概述情况、解决问题所采取的行动以及各方做出的任何决策，并且SPF将对任何达成协议的实施情况进行监督。
方式二、合规审核职能
如果负责监督合规审核功能的CRP判定情况符合审核资格，将发布一份符合资格报告，供董事会进行考虑与批准。如果董事会批准该报告, CRP将展开调查，调查可能包括一次或多次实地走访，与相关各方会面以及书面资料审核。调查工作不设定时间表。审核将评估亚开行是否未能遵守其政策以及是否已经发生或可能发生严重的危害。CRP将发布有关调查结果的报告, 对调查作出结论。 如果CRP发现亚开行违反其政策，亚开行管理层将提出方法，使项目符合规范。CRP将对管理层提出的行动提供意见，然后报告将被提交给董事会进行最终考虑。任何补救行动得到董事会批准后，CRP的报告将进行公布，并且CRP负责对补救行动进行监督。
问责机制的优点与局限性
向问责机制提交投诉可以：
● 帮助提高地方和国际上对所发生事件的意识。
● 让可直接向亚开行反应利益相关方的忧虑。
● 在SPF的推动下经过调解达成能解决问题的协议。
● 通过合规审核，使官方确定，是否存在违反亚开行政策的情况。
● 促使亚开行管理层与员工采取行动，对任何违规行为予以纠正。
然而向问责机制提交投诉：
● 不能保证项目引起的危害得到制止或预防。
● 不能保证问责机制要求问题得到解决或向受害方提供补偿。
● 不能使之前提交给问责机制的问题得到解决，除非提交新的证据或事件情况。
● 不能影响亚开行政策或东道国政府法律、政策或规章的充分性与合适性。
● 不能解决存在的欺诈或腐败的情况，因为这些投诉由亚开行的反腐败与廉政办公室进行处理。
案例二：世界银行监察组的流程
世界银行（世行）集团是一家旨在降低发展中国家贫困并提高人们生活标准的国际性发展银行。世行通过国际复兴开发银行 （IBRD）和国际开发协会 （IDA） 对政府以及私营部门的投资提供支持。其中IBRD向中等收入与低收入国家提供贷款，IDA向世界上最贫穷国家提供无息贷款与拨款的。 世界银行监察组是一个独立的对话平台，为世行资助项目的利益相关方提供发声的机会。监察组调查有关世界银行在项目的设计以及执行过程中是否遵循自身政策和流程的投诉。如监察组发现违反政策，世行将依据监察组的调查结果纠正其行为并对相关危害进行处理。通过监察组解决的政策合规方面的问题案例通常包括土著居民、移民安置、环境保护、磋商与信息披露以及工程监督。
向世行监察组投诉的流程为：
1. 初步措施：一旦收到投诉，监察组将判断该要求是否属于其委托范围。如属于，监察组则将投诉进行登记并将投诉转至世行管理层。世行管理层将在21个工作日内对投诉中提到的问题作出回应。监察组将在另外21个工作日内判断投诉是否符合调查资格。 在判断投诉是否符合调查资格的过程中，监察组可能会对项目进行实地走访并与受项目影响的人们进行会面。监察组向董事会提交的符合资格调查报告将包括投诉概要、世行管理层回应、确定投诉是否符合技术资格要求、对危害严重程度的观察、投诉中所指的违规情况以及建议是否应该对投诉展开调查。
2. 调查阶段：如果董事会批准调查，监察组可再次进行项目实地走访。在调查期间，监察组进一步进行信息收集,与受影响人们及其他利益相关者交谈，评估所有相关文件,以及与参与项目的世行员工及咨询人员进行交流。监察组还可能雇佣专家来对投诉中提到的问题进行独立分析。
3. 最终报告及后续事项：在调查完成的时候，监察组向董事会以及世行管理层提交最终报告，报告将就世行是否遵守其政策和流程做出判断。银行管理层将在接下来的六周内,提交处理建议与针对监察组调查结果的处理方式进行描述的行动计划。 基于监察组的报告以及管理层的建议，董事会将决定采取何种措施,对项目已经造成或预计造成的危害进行补救。监察组和管理层的最终报告以及董事会的决定,将在董事会议之后立即进行公布。提出投诉的人们若对董事会决定持有异议，将不能进行上诉。
投诉机制的优点与局限性：
向监察组提交投诉能：
● 帮助提高地方和国际上对所发生事件的意识。
● 可以直接向世行反映对项目的担忧。
● 推动监察组展开正式调查。
● 促成监察组关于是否存在违反世行政策的判断。
● 推动世行董事会和管理层对违规行为进行纠正并对危害进行解决。
然而向监察组提交投诉：
● 不能保证世行支持的项目所造成的危害得到阻止或预防。
● 不能得出有罪或无罪的判定，因为监察组不是法院。
● 不能帮助解决纠纷；监察组无权下令解决问题且也无法为受害方提供补偿。
● 在发现违反政策情况下，不能决定下一步应采取的措施。监察组能做的最多就是向董事会提交有关违规情况报告，董事会才能决定如何进行回应。
● 不能解决世行项目中政府的物资及服务采购中出现的相关问题。
● 不能处理监察组已经解决过的问题，除非提交新的证据或新的情况。
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