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正在美国进行国事访问的国家主席习近平于当地时间周五与美国总统奥巴马发表气候变化联合声明,双方强调需要制定本世纪中期行动战略以实现两度温控目标,推动全球经济向低碳转型;双方均强调适应的重要性,认为它是全球长期应对气候变化中的核心要素;中国将于2017年推出全国碳排放权交易市场,将涵盖电力、钢铁、化工和水泥等重点行业,同时实施“绿色调度”系统以促进电网优先使用可再生能源;同时,双方在用于加速全球低碳转型的气候资金上取得突破,中国承诺向提供200亿人民币(约合31亿美元)用于建立南南气候合作基金,帮助发展中国家应对气候变化,并严格控制对国内及国外高污染高排放项目的投资。创绿中心对此进展做出如下回应:
对于巴黎气候谈判的意义
距离巴黎冲刺还有两个月,下一轮10月波恩谈判磋商还有三周,中美作为两大排放国,此时进一步显示气候行动的决心,无疑具有重要意义。这一声明是继去年中美气候变化联合声明以来,两国再次清晰地表明推动全球向低碳经济转型的政治意愿。中国的自主贡献预案(INDC)于去年在中美声明中首窥一斑,主要是减排、能效和非化石能源指标,此次声明给出实现指标的具体措施,也提升其他国家对中国减排行动的信心。中美两国对发展中国家提供资金支持的承诺,也将极大增强发展中国家采取气候行动的信心,加深发达国家与发展中国家之间的互信,将为年底在巴黎气候大会达成一个公平的进取的新的全球气候协议注入新的动力。
当然,大的背景是中美关系错综复杂,气候议题是少数可以合作的议题之一。此外,G2是许多国家包括发展中国家不太愿意看到的。因为目前的减排雄心尚远不足达到将全球平均温升控制在2度以内的目标。
关于减排承诺与能源转型的协同效益
中国政府已经在INDC中表示,中国二氧化碳排放在2030年左右达到峰值。现阶段,国内就减少煤炭消费、推动能源转型上展开多种举措,中国非常有望在2020年之前达到煤炭消费总量峰值,进而提早实现碳排放峰值,这同时会加速中国对空气污染的有效治理,是一举两得之举。中国若能加速可再生能源,促进交通建筑能效等措施,便能提早实现煤炭消费峰值,提升减排雄心,并在联合国气候多边和其他双多边场合发挥气候领导力。其实,从哥本哈根以来,中国在气候谈判的影响力度就已确定。我们说的领导力不仅是指声音大,也是指积极带头,促成谈判凝聚共识,并为其他发展中国家争取更多利益。
这一声明也有力推动了中国向清洁能源转型的进程。限制公共资金对国内及国外高碳项目的投入以及激励可再生能源并网的“绿色调度”系统等将为市场与投资者释放一个明确、长期的政策信号,增强投资者的信心,撬动更多私营部分的资金以推动中国实现能源革命,向清洁能源未来转型,并进而实现中国在INDC中做出的到2030年左右非化石能源占一次能源消费比重达到20%的目标。
除了减少碳排放之外,能源转型还将为中国带来显著的健康、环境以及就业等协同效益。自中国“向污染宣战”以来,许多智库与NGO的研究均表明,低碳经济对于改善公共健康、改善空气污染,以及增加绿色就业等具有显著的促进作用。中国在快速城镇化过程中,限制高碳项目的公共资金投入,将引导中国走上可持续的低碳、绿色城镇化道路。
关于资金支持
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中国在此次声明中宣布向发展中国家提供200亿人民币(约合31亿美元),与此前美国向绿色气候基金承诺的30亿美元相当,中美两国对发展中国家提供资金支持的承诺,将极大增强发展中国家采取气候行动的信心。中国此前在INDC中提出要进一步加大南南合作力度,建立应对气候变化南南合作基金,表明中国愿意主动承担与自己国情、能力相应的大国责任,推动各国积极承担气候行动义务的决心。中国可充分发挥气候变化南南合作基金的作用,帮助发展中国家应对极端天气和气候灾害的影响,特别是在发达国家迟迟未能兑现气候资金承诺的关键时刻,这些资金支持显得尤为重要。借助南南气候基金,中国能撬动更多资本投向气候友好的领域,也可推动对外贸易和投资的转型升级。此外,由中国主导的亚洲基础设施投资银行(AIIB)与丝路基金如果能将气候友好的原则纳入投资决策,也将有效提升发展中国家可再生能源市场的活跃度,加速全球的能源转型步伐。
关于碳市场
此次中国首次在国际上宣布2017年推行全国碳市场的目标,与国内之前的时间表(争取2016年底2017年初)是一致的。考虑到各省目前还在努力推动核查,具体实现时间也需要看全国的准备情况,以及气候变化法这一顶层立法的推进。
创绿中心期待中国建立全国碳排放权交易市场,运用创新的市场机制,实现更低成本节能减排,并推动中国实现在国家自主贡献预案(INDC)中做出的减排承诺。中国已经在7个试点进行了有益实践,不过我们也看到,若要形成有效的市场机制进行有效的减排,中国碳市场仍面临潜在的风险和挑战,比如排放数据质量先天不足,总量设定存在过松的风险,总量的浮动性、增长空间的预留与其他国家能源和污染治理相关政策的衔接考虑还有待完善。其中,7个试点采用的配额分配方法以免费发放和参照历史排放的祖父法为主,个别地区对基准法和拍卖正在做出有益尝试。电力行业面临结构性挑战(如电价受政府控制而非市场),上下游同时纳入碳市场的具体操作仍需再检验。法律基础和惩罚力度在现有实践来看是不充分的,监测报告核证(MRV)机制、第三方资质管理和市场风险控制有待进一步提升,碳市场产生的经济收入在使用方面也需要有明确的规定。
到2017年(乃至十三五后半段)推行全国碳市场,为中国留出了更多时间做好基础工作,解决上述潜在的风险,建立一个有效的碳市场。毕竟为碳定价并形成有效的市场的初衷是实现温室气体的减排,也是应对气候变化的关键。目前的政策讨论仍然集中在较小的圈子和较为封闭的状态,参与市场的不同利益主体多是体现商业利益的诉求。建立和运行全国碳市场这一过程需要全面思考和实践、多元参与和讨论、有效的市场监管以及社会监督,以确保市场的公平和有效减排。
相关链接:
报告:中国碳市场民间观察2013 (创绿中心)
关于创绿中心(www.ghub.org/cfc)
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