多哈,2012年12月8日:联合国气候变化框架公约(UNFCCC)第18次缔约方大会(COP 18)和京都议定书第八次缔约方会议(COP 8)在推迟近一天后,于卡塔尔首都多哈当地时间12月8日傍晚七点通过一份“多哈系列协议”(Doha Package)。联合国气候变化新一轮的谈判并没有能够抓住机会,控制全球升温在两度以内的大门进一步关闭。气候变化及其影响在全球范围不断增强,而各国政府却在多 边舞台上继续推迟行动。中国民间机构代表对大会结果表示失望。
“作为承上启下的关键点,多哈会议的结果是对现实的妥协,是对未来的不负责”。道和环境与发展研究所的气候变化项目官员徐嘉忆表示。在本次多哈气候大会上,来自中国民间的观察员机构紧密合 作,活跃在谈判场内外。“多哈谈判从形式上继续推进了国际气候变化多边进程,为京都第二承诺期和巴厘路线图画上了句号,并启动了后2020国际气候协议的工作计划,”创绿中心气候变化政策研究员李 莉娜指出,“但实质上,并没有在坎昆和德班减排目标的基础上有任何提升,对发展中国家减缓和适应 气候变化的迫切需求也没有具体的中期资金承诺,更没能弥合国家之间的互信‘赤字’。”不管国际谈判 结果如何,从能源安全保障、环境污染控制、资源禀赋限制以及落实“生态文明”和“美丽中国”的战略方向角度,中国自身的节能减排工作,需要与国际气候谈判进一步脱钩,而不能过度依赖全球层面的 谈判进展速度。“中国国内节能减排需要更强的力度和雄心,”卡内基国际和平研究院中国能源与气候 项目主任涂建军表示。
在多哈大会前后,多个国际机构发布了最新科学报告。联合国环境署的《排放差距报告》指出,各国的减排承诺与实现控制升温2度的目标之间,存在着80-130亿吨碳的差距,而2011年全球总排放已经比2020年需要达到的水平高出14%。世界银行的最新报告更是警告说,“除非对气候变暖采取更多行动, 否则全球温度将在本世纪末再上升四摄度……这将使得沿海城市和穷人面对灾难性后果”。就在大会第二周谈判期间,菲律宾经历了今年以来的第十六次特大洪灾,导致几十人死亡,四万多人流离失所。这些都是各国人民为政府们的不作为付出的惨痛代价。
尽管现实严峻,气候谈判却离科学的要求越来越远,日本、加拿大、新西兰、俄罗斯等国接连从京都议定书第二承诺期中脱离,加入美国的行列,而日本、澳大利亚等也进一步降低了其减排目标,都是 极其不负责任的表现。“发达国家在第一承诺期乃至可预见的将来,都没有能够做出足够的减排努力,发展中国家要顾全大局,从控制温升两度的战略高度出发,为减排做出更多的努力。”自然资源保护委 员会能源、环境和气候变化高级顾问杨富强说,“新兴发展中大国更需要认识到自己在国际气候治理中 的地位,积极参与到未来制度的塑造过程中,以自己的影响力和实际行动来推进公平、进取和有效的 国际制度的产生。”
京都议定书艰难迈向第二承诺期
《京都议定书》历时八年谈判,第二期实现了政治意义上的结论,尽管它已经没有减排的实质意义了。欧盟保留其在1990年水平上减排20%的目标,但它已经完成了18%。而澳大利亚更是定了与1990年排放水平几乎持平的极弱目标。这些都增加了到2020年持续“锁定”高排放、高污染的危险。而改变这 一现状,必须抓紧时间,国际能源署警告的大限是2017年。《京都议定书》作为唯一的自上而下、具有法律约束力的量化减排协定,也因其第二承诺期的“有形无 实”,严重削弱对新的国际机制“架构”的参照作用。NGO对各个大国, 尤其是发达国家,没有能够守住 京都架构,而落到如此“软弱无力”的第二承诺期而感到不满。
长期合作行动工作组正式关闭
从2007年以来,长期合作行动工作组尽管在减排、适应、资金、技术等领域取得了不少进展,但在今年正式关闭的收尾还是显得有些虎头蛇尾,多数是对已经形成的机构和程序的落实,包括绿色气候基金、气候技术中心和网络、技术执行委员会、适应委员会、MRV体系等,但对资金和适应等问题,却 没有足够的交代。由于减排雄心不足,可以预见的将来,适应的难度在加大,而面对无法避免和适应的灾害等的损失和 破坏问题(Loss and Damage),贫穷的国家和人民将需要更高的成本和能力。尽管美国等发达国家极不情愿,大会还是就损失和破坏问题达成了决议,将在明年的COP19大会上建立相关国际机制,这也是 会议不多的亮点之一。未来国际谈判如何进一步处理这些发展中国家关切的重要问题,将从很大程度上影响国际气候机制的公平性。
资金严重不足
发展中国家尤其是最不发达国家,不仅面临执行志愿减排心动和报告(MRV)要求的成本增加,而且适应和损失损害应对成本也在迅速攀升,但大会最重要的议题之一“资金”问题,却没有给出足够的交 代,只有几个欧盟国家公布了其明年的气候资金数量,发达国家整体并未明确2013-2015年的中期资金 数量,资金的严重不足也为政治互信和未来的谈判进程蒙上了一层阴影。
此外,资金的透明度和诚信问题,也是必须正视并解决的。拿2010年到2012年的快速启动资金来说数,尽管发达国家已经宣布其共同完成了3年300亿美元的资金承诺,但根据乐施会发布的研究报告, 完成情况还是有很大争议——只有三分之一是额外的新增资金,只有不到一半的资金是赠款(其余均 是贷款),且用于减缓和适应的比例达到4:1,严重不平衡。 德班平台明确下一年工作计划在去年底开启的德班行动平台,一方面需要继续提升2020年前的短期雄心,另外也要在2015年达成后 2020国际气候协议的安排。经过一年的谈判,包括对日程的争论和确定,以及多轮圆桌会议非正式的意见交换,再次明确了授权,确定了下一年工作计划。虽然现在前景非常不明朗,但是这是人类历史 上第一次所有主要排放国家承诺要加入一个全球性的有约束力的国际气候条约。公平问题是德班平台 的核心问题,而它应该成为提升雄心的桥梁,而不是阻碍。开诚布公地讨论并落实公平原则,是各国 重要且紧迫的任务。
气候变化谈判结束了多哈的征程,明年将回到寒冷的波兰华沙开始新一轮的磋商。在每一年的谈判中,我们听到的都是“明年会…,明年可能…”, 但正如菲律宾代表在大会上提醒各国部长和谈判代表说到的,各国携手加大力度应对气候变化,刻不容缓,不可以再等待。
创绿中心气候与金融政研部 李莉娜
