导语 Intro
世界银行集团，简称世行，与国际货币基金组织（IMF）共同构成二战后以美元为中心的国际货币体系布雷顿森林体系建立的两大国际金融体系。世行由五个机构组成：国际复兴开发银行（IBRD），国际开发协会（IDA），国际金融公司（IFC），多边投资担保机构（MIGA）和国际投资争端解决中心（ICSID）。其中，国际复兴开发银行和国际开发协会组成了世界银行。世行向发展中国家提供低息贷款、无息贷款和赠款，用于支持对教育、卫生、公共管理、基础设施、农业及环境和自然资源管理等诸多领域的投资。此外，世行也通过政策建议、分析研究和技术援助等方式向发展中国家提供支持。基于消除贫困、共享繁荣的愿景，世行在提供融资过程中制定并履行环境与社会安全保障政策，这反映出它在全球范围内对环境可持续性的承诺。
近年来，借款国的情况发生了变化，比当初世行制定政策时更加多样化。人们对全球公域的价值和脆弱性认识不断提高，全球性、地区性和国家性的环境与社会挑战不断出现。为更好支持借贷方实现与环境与社会可持续相关的良好国际惯例，帮助借贷方履行其国内、国际的环境与社会义务，世行于2012年启动对其环境与社会保障政策审议和修订工作，通过持续鼓励利益攸关方参与，以强化所资助项目的可持续性。2015年7月世行执行董事会的发展效益委员会（CODE）进行第三阶段磋商，讨论《环境与社会政策》第二次修订稿。社区及非政府组织也在参与其中，指出该草案的不足。
相比世行，同为开发性金融机构的金砖国家开发银行正在筹建，未来也将在全球减贫与支持发展中国家发展上发挥重要作用。但是，它不是世行的翻版，需要有自己的环境与社会标准，回应现阶段可持续与包容性发展的需求。本期通讯，围绕世行社会与环境保障政策的部分内容及其修订，让我们对这一进程有所了解，以期对新的多边开发银行相关标准的设立和履行有所启示。
新闻 Alert
- 世界银行将启动加强社会与环境安全保障政策草案的讨论
- Rights Groups Say New World Bank Proposal Endangers People And Environment
维权组织纷纷发声：世行安全保障政策修订草案不利于保护环境维护人民权益
联合国发展金融：基金会与银行的作用和影响
基础设施建设借贷原则：遵守环境与社会保障措施
世行环境与社会保障新框架退步，行长金墉失信于大众
对亚投行监督重点应是鞭策其履行社会与环境义务
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- 研究报告:《对亚洲开发银行的安全保障政策的解读》（EN）-乐施会
- 研究报告：《世界银行将启动加强社会与环境安全保障政策草案的讨论》-百度文库
- 机构评论：我们学到了什么？-亚洲开发银行对世行和亚投行安全保障政策实施回顾（EN）-ULU 基金会
- 机构评论：世界银行违背承诺，未能保护贫困人的权益（EN）-国际包容性发展组织
- 计划草案：《环境与社会标准1：环境与社会风险和影响评价与管理—环境与社会评价》(EN)-世界银行
- 机构文件：《安全保障政策评估》（2014年更新）（EN）-国际货币基金组织
视角 View
乐施会&国际包容性发展组织: 任何可能对使用权带来影响的银行贷款行为，都应该遵循以下安全保障措施：
第一，必须对借贷国涉及到使用权管理的法律法规（包括习惯法和传统法在内）、政策框架等进行评估。
第二，必须设立有效的咨询与参与机制，让受到项目影响的居民能够充分了解项目的设计、实施等战略规划，以及对使用权带来的潜在影响。也需要向居民们阐述清楚项目实施中为了保护他们使用权会采取的措施，确保他们有平等公平的享有土地、房屋和资源的权利。
第三，以项目影响范围为基准，对现有的所有权和使用权包括租赁和附属使用权等进行鉴别和记录，同时分享给相关群体，保证透明性。
第四，制定一个行动方案，来从法律上确保相关保障措施的实施，来保证受影响的个人、家庭和社区的所有权和使用权在法律上得到承认。
国际环境法中心: 为了进一步加强环评政策，世行应该采取以下标准并给予最佳实践：
1.跨界环评先锋《联合国欧洲经济委员会跨界环评公约》（也叫《埃斯波公约》）在涉及跨境环评中规定了各方须在项目早期规划阶段进行环评。
2.多边环境协议《联合国欧洲经济委员会关于决策中情报获取和公众参与以及环境问题公正公约》（也叫《奥尔胡斯公约》）强调在具有潜在社会和环境影响的项目中，公众有权获得相关信息，并参与行政决策。
3.《生物多样公约》第八条是涉及到文化、环境和社会影响评估的指导方针。当项目可能会对土著居民和当地社区传统所有和实用的土地、水域等带来影响时，第八条将发挥作用。
4.其他涉及细化到对森林、生态系统和多样性等的影响评估比照标准的具有国际法律效应的条约、工具等。
可持续发展与战略组（SDSG) :涉及到环评的保障政策必须保证各方利益相关者都有机会参与和获取，并且环评应该采用关键利益相关者能够明白的语言……SDSG认为环评也应该涉及到社会影响评估。或者应该将社会影响评估单独作为一项要求实施。为了更好实现环境保护和可持续发展的目标，除了预估项目环境影响之外，其社会影响（比如对人们生活、工作、文化、经济和信仰等的影响）也应该纳入评估中。除此之外，也强烈要求建立完善的环评问询机构，促进当地居民的参与。
除了单纯的情报信息传播之外，应该更加重视利益相关方互相的协商咨询等，这样可以获得反馈，并促进反馈实践，这样更有利于环评获得有效建议。
Madhuresh Kumar 印度民族运动联盟创始人：“该草案一下将世行在环境和社会标准拉回了上世纪70年代，在维护贫困人权益和保护环境上并没有形成捆绑政策。透过这个草案我们看到的就是世行赤裸裸的意图，企图推卸自己支持的大型项目所带来的毁灭性影响的责任。”
朱杰进，复旦大学国际关系与公共事务学院、金砖国家研究中心副教授：“一方面，金砖银行会积极学习借鉴现有国际标准中好的做法和经验，如环评政策、保障条款、采购政策、借款国财政可持续性评价等方面，制订切实可行的高标准贷款保障条款；另一方面，金砖银行不会像现有多边发展银行一样，将贷款与人权、“良治”、民主化等非经济问题捆绑在一起，而是会采取一样非政治化的、更加专业的保障标准。正如中国财政部长楼继伟所言，现有多边发展银行积累了很多先进的经验和好的标准，新的发展银行将会充分尊重和借鉴有关标准和好的做法，但也需要对现有多边发展银行保障政策中过于繁琐、不切实际及与业务关联度不高的一些做法加以改进，以降低成本和提高银行的运营效率。”
案例 Case Study
对世行环境与社会安全保障政策最新草案的解读
1. 执行摘要：
世界银行集团提出了在所有成员国消除极端贫困并促进共享繁荣的两大目标。其环境与社会框架通过一套环境与社会标准以及其他辅助政策阐明了世界银行对可持续与公平共同发展的承诺,这对于一个自然资源有限的世界而言是至关重要的。同样，社会发展和包容性对世界银行的发展干预措施也起着关键作用。
自上世纪70年代以来，世行逐渐加大对发展问题中环境和社会机遇与风险的关注。1984 年，世行发布了《世界银行工作环境方面业务手册条例》，阐述了世行对项目、技术援助及其工作的其他方面可能产生环境影响的有关政策与程序。1987 年世行进行重大调整后，《业务指导》逐渐取代了《业务手册条例》。1992 年世行决定逐步用《业务政策》和《世行程序》来取代《业务指导》。1997年，世界银行将十项《业务政策》重新组合为具体的保障政策——六项环境政策、两项社会政策和两项法律政策——并制定了行政程序来确保项目在筹备和实施期间的合规。
2010年，在首次推出环境评估要求的20多年后，世界银行独立评估局（IEG）对世行的保障政策进行了一次评估。评估显示，世行的保障政策有效地避免或缓解了不利影响，也发现有必要调整保障政策以反映世界银行运营环境的变化（国际政治经济格局、借款国情况、世行业务、私营部门作用增大等）。为重建与借款国的关系，帮助应对未来的环境和社会风险，提高世行办事效率，增强世行业务透明性等，世行决定启动对环境和社会保障政策的审议和更新。
2012年7月，世行启动了对其环境与社会保障政策修订第一阶段。在这一阶段，世行与其股东国和内部利益相关者进行了接触，对此次审议与更新方法达成了共识。同时，世行在内部磋商之后，与一些专家就新出现的领域开展了一系列对话，为分析和准备综合框架初稿提供参考。另外，还有针对性地与包括受项目影响社区在内的利益相关者举行了面对面的会谈。这一阶段持续了两年，直到2014年7月，比预期时间晚了一年半左右。
2014年7月，世行启动了对其环境和社会保障政策修订第二阶段。这个阶段的磋商重点征求了对综合框架初稿的意见。世行组织了面对面会谈，并通过视频会议连接多个站点，让尽可能多的国家参与了磋商。在这个阶段还将继续与受项目影响社区进行了焦点小组磋商，一些利益相关者还通过网站在线发表了意见。另外，还就一系列具体问题举行了电子会议，征求对特定专题的反馈意见。最后与2015年初形成框架草案，比预期晚了接近一年多。
2015年7月1日，世界银行执行董事会的发展效益委员会（CODE）批准进行第三阶段磋商，讨论《环境与社会框架》第二次修订稿。在第三阶段磋商中将讨论修订稿全部内容以及指示性问题列表。按照执行董事会的要求，第三阶段将重点审议在借款国实施框架之可行性事宜以及需要深入关注的问题。
世行对其环境与社会保障政策的审议与更新受到了来自全世界范围内的借款国、国际组织以及民间团体的广泛关注。第二阶段草案公布后，许多国际组织和媒体纷纷发表意见。其中对世行修订其政策的决心予以肯定，但就具体条款不吝批评，认为世行在二期修改草案中，还需加大力度。
2. 对现行的保障政策进行解读：
现行的世行保障政策被视为国际上得到了最佳实践的保障政策。世行保障政策提高了环保要求，改善了人们生活条件，促进了受影响的社区人民通过沟通与其他方式维护了自己的权益，具有不可忽视的价值。而世行也因此成为国际环保社会风险标准的设定标杆，引领着开发性金融组织建立完善的环境和社会安全保障政策。
但是，这整套政策也存在很多问题。
第一，世行现行的保障政策晦涩复杂，实施难度大，比如说环评。这往往导致项目延期等问题出现，有些项目需要两年评估时间才能达到要求。这主要是由于世行的要求与东道国法律不一致，导致需要进行两次评估，大大降低了效率。
第二，许多国家缺乏足够的实施能力。许多国家很难实施如此高要求的保障政策，因为政府影响力、技术实力和检查机制都达不到要求。而相关机构也缺乏主动性，世行前期努力也存在不足。许多国家中央和地方的环境和社会法律法规不完善。有些欠发达国家和地区缺乏专业人才和足够的经济支撑也阻碍了世行保障政策实施。
第三，政策实施时缺乏灵活性。世行政策在实施时往往对具体国家的立法背景等缺乏足够的灵变性，尤其是在买地、移民、补偿、交通成本等方面。 世行前期政策做得完善，但是一到实施尤其是由于具体情况实施方案需要变更从而引起新的相关的风险和成本时，这些政策就表现得变通性不足。
此外，涉及到社会问题，比如残疾、性别和占有权等时，世行政策不够详尽清楚。
注：以上评价参考世行网站相关文章
改进之处：
世行应该坚持促进可持续发展的中心原则，包括已经纳入现行政策中的，同时也需要重新拟定框架，适应当下国家环境的变化，而不仅仅是将负面影响最小化或进行风险管理。
首先在气候和环境方面，关于累积影响的同步研究非常重要。在水电项目上，加大蓄水力度，修建梯级坝对开发者来说，都能规避气候风险。但这却让开发者与下游居民关系紧张化，因为蓄水力度大影响相应也大。因此环境基流评估就必须保证能保护下游的生态系统和社区人民的健康。累积影响评估必须包括对相关设施和输电线路等的影响。
应该加大力度，普及保障政策意识；明确世行和相关银行以及各国等在起保障政策中扮演的角色，承担的责任；提高保障政策实施的效率、效果和灵活性；考虑纳入其他方法和平台与保障政策共同规避环境和社会风险；通过建立有效的申诉机制等加大相关社区的参与；加强磋商与参与机制的建设。
注：上述评论参考世行官网相关文章
其中，一些国际NGO也也针对具体问题提出建议：
绿色和平：世界银行不应再出资支持与煤相关的项目，比如以煤为燃料的火力发电站、其他烧煤设备以及采煤业和燃煤交通设施基础建设。对于世行支持的所有能源项目，应该就每年因为长期暴露于空气污染而造成的死亡率和发病率进行明确的量化；通过一套标准化的最佳实践方法评估能源项目中可再生能源的可行性和效率。所有涉及到燃料燃烧的项目都至少应该符合最佳监管实践。所有国家在借款发展能源时都应该承诺，承诺扫除提高能源效率和发展可再生能源的障碍。
世界资源研究所：世行应该更加重视气候变化，第一步就是要充分认识到由于自身投资所引发的温室气体排放。世界资源研究所希望世行保障政策能够：每一次投资都能测量其带来的温室气体绝对排放量，并进行报告。同时在温室气体高排放的行业，比如能源和交通行业，也需要测量和报告其温室气体排放的减少或增加基准情况；除了报告温室气体排放量，世行也应该通过支持能够减少温室气体排放的项目为应对气候变化做积极贡献。世行保障政策也应该要求，当世行支持的项目温室气体排放超过指定的阈值时，在实施之前需要进行温室气体评估。评估过程中，温室气体排放量应该既包括直接排放量也包括间接排放量。直接排放量包括银行投资直接带来的，比如对矿业和基础设施建设投资带来的排放量。而间接排放量包括为了实施项目购买的电力以及使用项目产生的基础设施或其他产品而产生的排放。
国际河流组织：国际河流致力保护河流以及维护受影响社区的权益，就气候变化和大坝项目希望世行加强相关政策，从而更好应对气候变化、河流危机以及由于这些变化和危机带来的对人权的威胁。这些政策包括：1)风险管理上采用累积影响评估办法；2）将建大坝项目的真个下游地区纳入到保障政策相关评估中；3）将环境基流评估纳入评估中；4）要求借款国遵守人权相关条令等。
3. 草案解读：
世行审议和修订其保障政策的原则和方法值得肯定。世行对其保障政策的审议和修订，体现了世行对可持续发展和包容性发展两者的重视，体现了世行对自己消除世界贫困，促进共同发展的承诺的不断实践。在国际环境不断变化的情况下，世行制定审议和修订计划，也充分体现了世行自身对周遭环境的应变能力。承受着国际许多利益游说集团的压力，不断和弱势的利益相关者进行磋商，并通过新媒体积极寻求和民间团体等的对话征求意见，也体现了世行公正、公平的办事原则。
但是，强大的利益游说集团影响力不容忽视，导致世行草案某些条款偏离了自身最初的设定。从目前国际组织、民间组织等的反馈来看，该草案肯定的声音远远小于批评的声音。2014年7月第一个草案公布后，许多国际组织纷纷发表了自己的看法。
综合来看，不少国际组织都称世行此次草案是原来基础上的严重退步。国际包容性发展组织评论表示：“世行此次草案中竟然针对那些不愿意维护土著居民土地和自然资源拥有和使用权利的政府，给予“退出”选择” 。
Forest Peoples Programme的Joji Carino表示“二十多年来我们一直关注世行环境保障政策的发展并参与推动其发展，但是从来没有像现在这样担忧其即将对全世界土著居民产生的负面影响。尤其是草案中提到的“退出”选择将严重弱化现有的人权法的作用，也会阻碍相关国家在维护土著居民上做出的法律层面的努力。”
除此之外，草案也弱化了对那些因为世行的项目被迫搬迁、失去生计的群体的保护，这样一来世行支持的项目可能会增加加剧当地人的贫困情况，侵犯人权等的风险。三十余年来世行一直坚持，在资金到位之前，项目必须保证移民方案等已经到位，这次草案中废除了这关键的条令。许多借贷国政府甚至一些私人“中介”银行就可能趁此采取自己的评估、补偿和移民安置标准。
许多国际组织、民间机构联合写信给世行，要求世行在第二次草案中采取更为严格的标准，防止其环境和社会标准降低，影响全世界的可持续和包容性发展。具体见分享。
4. 金砖国家开发银行保障政策展望：
2014年7月15日，在巴西福塔莱萨金砖国家峰会上，金砖国家开发银行正式宣告成立，2015年7月21日，金砖国建开发银行开业。金砖国家开发银行的建立，不仅有利于中国建立国际上负责任大国形象和促进金砖国家之间的合作，对国际开发性金融体系也具有重大意义。
金砖国家开发银行设立的目的是“主要资助金砖国家以及其他新兴经济体的基础设施建设和可持续发展项目，与其他现存的多边和地区金融机构共同努力促进全球发展。”为了实现其目的，金砖国家开发银行通过贷款、担保、股权参与等方式支持公共或私人项目，同时与其他国际组织和金融机构展开合作。
当下影响力最大的国际开发性金融机构有世界银行、亚洲开发银行等。世界银行与亚洲开发银行本来主要致力于全球和区域范围内的减贫工作，是全球与区域政策性银行。世行项目是“公益性”至上的。例如黄土高原水土保持，污染治理，公共卫生，公立基础教育及贫困落后地区的道路建设等，并不考虑市场与商业的逻辑，不考虑营利性。
世行的社会与环境标准是给想要通过世行进行项目融资的借款方准备的，是“为了识别、评估同项目相关的环境与社会风险”。“世行相信，适用这些标准，将支持借款方以对环境与居民有益的可持续方式减少贫困、增进繁荣。这些标准将（1）支持借贷方实现与环境与社会可持续相关的良好国际惯例，（2）帮助借贷方履行其国内、国际的环境与社会义务，（3）通过持续的利益攸关方参与强化项目的可持续发展结果。”
金砖国家开发银行并不是世行的翻版，当然应该有自己的项目投融资标准。作为金砖国家合作的重要一步，金砖国家采取怎样的环境与社会标准与其机制的建立存在关系。根据Stephen Krasner的经典定义，国际机制指的是某个特定国际关系领域中汇聚各行为体之间预期的一整套原则、规范、规则和决策程序等国际安排。相应地，对金砖银行来说，机制安排需要汇聚三类行为体对彼此之间关系的预期：一是金砖五国也就是五个发展中大国之间的关系；二是金砖五国与未来金砖银行的借款国亦即发展中大国与发展中小国之间的关系；三是金砖银行所代表的发展中大国与现有多边发展银行所代表的发达国家之间的关系。基于此，金砖银行的机制设计将优先选择以下五大原则：“平等治理原则”、“市场化运营原则”、“‘不干涉内 政’但坚持‘高标准’的原则”、“本土化原则”以及“建设性补充原则”。作为新成立的准商业机构，金砖国家开发银行在制定相关标准时，除了考虑适当的政治考量、遵循市场与商业的逻辑外，也需采纳成熟的国际金融治理经验， 在指定环境与社会保障措施时，能够参考世行、亚开行等开发性金融的保障政策以及现行国际其他相准则，使利益相关者，特别是受影响的社区组织充分参与，以制定出一个高标准和高实施性的保障政策，保证其资助项目的顺利开展，促进发展中国家可持续、包容性的发展。
注：扩展阅读：
《亚投行不是世行的翻版》（陈斌，南方周末评论员）
《金砖银行的战略定位于机制设计》（朱杰进，复旦大学国际关系与公共事务学院、金砖国家研究中心副教授）
5. 结论：
世行审议和修订与环境和社会保障政策无疑是一项巨大的工程。从意识到现存的保障政策可能已经不能适应当下的借贷环境和国际形势从而决定启动审议和修订程序，到最后草案成定稿，所花费的时间从原计划的一年半左右到实际的三年却还在等待第二份草案生成，离结束还遥遥无期。而在修订过程中，国际环境又在产生新的变化，更不用提其付出的人力和财力。
通过解读世行审议和修订的方法文件，可以发现：世行作为开发性金融领域的风向标，在投融资项目的保障措施方面是相对成熟的。在拟定方法文件过程中，充分与广泛范围的利益相关方进行磋商，寻求他们对新的安全保障政策的意见。这些利益相关方包括政府机构、国际组织、民间团体和土著居民。为了保障政策更为专业，世行也在不同时期同各方专家进行会面，征求意见。会议记录大多可以从世行官网上下载，保证信息透明、及时披露。世行在磋商、寻求意见到拟定草案这一套程序比较完备，值得刚成立的开发性金融机构借鉴。世行审议和修订其环境和社会保障政策的程序还在进行中，创绿中心也将持续关注，给予及时跟踪和分析。
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