预定在当地时间12日结束的利马气候大会,毫无悬念地进入了“加时赛”。利马大会面临两个核心任务:各国特别是发达国家尽快落实此前达成的2020年前各项承诺;就2015年巴黎气候大会新协议的要素达成一致。要众多国家在两周内讨论出一个基于共识的文本,为明年关键协议出台做基础,自然是件困难的事情。但实际谈判进程再次表明,气候谈判从来不是一个简单的议题。
三大分歧引发争论
由于利马产生的决议会对明年巴黎气候大会将要诞生的全球气候新协议产生重要影响,目前各国仍在紧张讨论中。目前谈判的主要分歧有三点。
首先,如何在文本中体现发展中国家坚持的共同但有区别的责任原则、公平原则和各自能力原则。这些原则继续受到发达国家的挑战。发达国家还是认为应对气候变化是全球共同面临的棘手问题,更强调“共同”。发展中国家更强调“区别”,认为不能用同一个政策标准来解决气候变化问题,发达国家和发展中国家的目标要有区别,需要在“共同但有区别”的责任以及各自能力的前提下来谈各国的贡献,要保证公平的原则。
再者,INDC(国家自定贡献预案)到底应该包含哪些要素。发达国家希望只包含减缓。在今年早前的ADP(德班平台)谈判开幕式时,几个主要的发达国家就相继表态称,今年的谈判重点应该放在减缓以及围绕减缓所指定的定量机制和体系上。而发展中国家则希望按照德班气候大会的要求,认为不能够仅仅将内容限定在减缓部分,需要同时纳入适应、资金、技术转移、能力、透明度等,包含国家为达成目标所采取的手段和路径的一个全要素方案。在资金和技术援助方面,双方分歧比较广泛。此外,关于INDC,何时以及如何提交,在国际和国内层面的评审流程,如何就所提预案进行评审与核查等,都尚在讨论,而这些都是需要在巴黎大会前达成共识。
事实上,利马大会上周的草案,对前期各个主要国家和阵营之间的争执做出一些协调:将减缓与适应均写入INDC,要求各国在本国各种主要经济领域均设定减缓目标,全面实施减缓工作,而不再只是某一个行业。同时,各国均需制定本国的气候适应国家计划,据此开展相应的适应工作。具备能力的国家要帮助那些不具备适应能力的国家。这些关于气候“适应”的部分基本得到了发展中国家的普遍支持。尽管如此,上周草案的出台还是引发硝烟四起,谈判几大阵营对文本内容表示不满,包括草案并未对INDC提交形式进行界定和说明,如减缓/适应的基准年、时间范围、方式方法等;发达国家一直强调减缓部分的量化标准以及审议机制也没有在这份文件的正文部分出现;涉及发展中国家核心利益的资金、技术转移和能力建设部分也没有出现在正文部分。
此外,在2020年减排承诺是否要区别对待上,也存在分歧。发达国家希望不区分减排承诺,而发展中国家则认为,应该根据不同国情和能力加以区分。
将建立南南合作基金
大会也有一些进展。在出现新的捐资承诺后,绿色气候基金获得的捐资承诺已超过启动目标100亿美元。截至本周四,有30个国家宣布了向绿色气候基金注资,累计有100多亿美元进入资金池。这与发达国家承诺的1000亿美元目标仍有差距,缺乏落实资金承诺的时间路线图,透明度及资金来源也未明确。但可以看出,在资金问题上,各国的合作意向在增强。其中,身为发展中国家的秘鲁、墨西哥已经承诺注资600万和1000万美元,此外蒙古、印尼、巴拿马等国也考虑向绿色气候基金注资。中国在气候资金问题上也有积极动向。8日,在场外举办的“应对气候变化南南合作高级别研讨会”上,中方代表宣布从2015年开始,将把每年提供的南南合作资金在现有基础上翻一番,同时建立气候变化南南合作基金。据了解,自2011年以来,中国政府累计安排了2.7亿元人民币(约合4400万美元)用于应对气候变化南南合作。此外,从11日发布的决议草案文本第二版来看,本届大会的决议文本长度大大缩短,与前几次大会动辄数十页形成鲜明对比,这意味着各国间的谈判差距进一步缩小。
不过目前看来,今年的利马会议是一个为形成有法律约束性案文的准备阶段,只是这个准备的进程比预期更加艰难。谈判的气氛预示着召开巴黎大会的明年将是更具挑战的一年。
作者:白韫雯,创绿中心
本文载于:北京周报
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