巴黎大会期间,创绿中心会跟进谈判进展,并撰写观察文章,敬请关注气候谈判专题页面,以及微信账号“气候与金融面面观”。
从京都出发,到巴黎
气候变化作为人类面临最大的全球环境挑战,成为联合国的议题已经27个年头了。我们还在为控温两度而努力。从未有一个环境议题涉及的面那么宽,从每个人生活方式的改变到一个国家的能源转型,各种利益纵横交错,达成全球范围行动共识的难度尤其高。
从1997年的《京都议定书》到2009年的《哥本哈根协议》,再到2015年谈判中的《巴黎协议》,从发达国家具有法律约束力的量化减排目标,,到包容广大发展中国家和美国参与量化减排,再到期待有某种法律约束力的全球参与新协议。这个过程,伴随着分歧、妥协与共识,世界经济格局在变化,气候协议也与时俱进。
2007-2012
《京都议定书》第一承诺期(Kyoto Protocal)
八年的等待,在俄罗斯决定签署后,《京都议定书》第一承诺期于2005年2月生效,国际社会欢心鼓舞。但是,这个承诺期有一个大问题, 就是美国,这个当年全球第一排放大国留在了协议之外。美国曾是《京都议定书》签署国之一,但后因其国会不批准该条约,美国政府宣布退出。
《京都议定书》的基础原则是“共同但带有区别的责任”,这也是体现公正的核心元素。《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)规定了附件一国家(主要由发达国家组成)和非附件一国家(主要由发展中国家组成)的“二分法”安排。前者承担具有法律约束力的减排目标和为发展中国家的低碳发展提供资金和技术等义务,后者则不必承担具有法律约束力的量化行动,可根据国家情况自行采取行动。。
“法律约束力”在执行中靠“遵约机制”发力,对于严重违规的国家来说,需要交付罚款,并且在未来的承诺期将欠账加倍,但是就在第一承诺期结束的前一年,加拿大退出了《京都议定书》。
如果顺延京都议定书的“二分法”形式,美国和新兴发展中国家就要被排除在正式游戏之外。欧盟和其他发达国家面临第二承诺期谈判时,难免迟疑,一方面觉得一个失去中美两大排放国的协议,并不具有代表全球的意义,另一方面担心强制减排限制会削弱自己的竞争力。迫于国内政治压力,美国希望至少把经济与排放大国中国拉到协议的同一个法律形式下,但又鉴于公约机制的安排,而不能把中国纳入具有法律约束力的框架之下。
在此背景下,2005年开始的《京都议定书》第二承诺期谈判很不顺利。2009年,在哥本哈根,各国终于酝酿出台了基于自下而上行动的哥本哈根协议,以定义2012年到2020年的全球应对气候变化的制度框架。
2012-2020
哥本哈根协议(Copenhagen Accord)
如果说《京都议定书》以用法律约束力的国际协议,让发达国家率先行动,并在不远的未来实现全球自上而下,将本世纪末升温控制在两度以内的话,那么哥本哈根的特点已经转换到自下而上。
2009年,各国在缔约方大会前递交了各自的减排目标。但是,最后因一些国家的反对,大会却连一个松散的协议都没有通过,自然也没有遵约机制。
五年的艰苦谈判,社会支持力量的高度动员,120多个国家元首的出席,与“京都”模式》相比对各国压力更小的自愿承诺模式,却连一个大会决议都没有。无疑,全球共渡危机的决心和信心受到重大打击。但是,人们从哥本哈根的失败获得了经验和教训。
巴黎进程正是基于此,开始了2020年后气候框架的谈判。自上而下的遗产被继承下来,京都模式进一步弱化,广泛参与成为共识,与自上而下的结合也被期待。
2020后
巴黎协议(Paris Agreement)
在气候谈判的沧桑中,快速工业化让中国的温室气体排放量跃居全球第一,并在短短几年间,排放量增长至美国加欧盟之和。中美因此成为气候谈判中,最重要的两个国家。两大巨头在过去两年中,两度发布气候变化联合声明。去年中美声明中,中方承诺2030年达峰,以2005年为基准年的降低60%的碳强度目标,以及到2030年实现能源消费的20%来自非化石能源。今年九月,中国主动注资200亿元人民币资金到“南南资金气候变化,相当月32亿美元,成为在气候资金捐助领域与发达国家比肩的发展中国家。
那么,《巴黎协议》能否在过渡期后,让理想主义的光辉再次镶嵌于现实主义的宝座之上呢
2011年的德班缔约方会议中,大会决定在保持京都和长期行动双轨谈判的情况下,加设“德班加强行动平台”(ADP),目标是争取在2015年完成2020年以后国际气候制度的谈判。这便是《巴黎协议》的谈判路线图。同时,大会虽然在形式上确立了2013年开始执行京都议定书第二承诺期,但是实际上发达国家的气候承诺并没有在2009年的基础上有显著提升,而且针对遵约机制(也就是不履约的后果)的谈判也没有显著进展,所以这个表面上的第二承诺期实际上已经进入了“自下而上自愿行动”的模式。自2012年的多哈大会关闭了“京都议定书”和“巴厘路线图”的谈判,启动了德班平台的谈判。
自下而上可以让各国满意,却不能保证目标可以满足保护气候的需要。在2010年墨西哥坎昆的全球气候会议上,196个国家的政府认可,在本世纪末将全球平均升温控制在两度以内,甚至把目标提高到1.5度。
在此之前,两度就已经是气候变化谈判的北斗星了。但在多年的实践中,决策者对于自己工作对于两度究竟有多少贡献,都心中没有数。一方面,只有设定了全球共同的目标,才会有清晰的结果,另一方面,作为一个控制升温目标,两度需要被转换成更具有操作性的目标,例如控制温室气体排放的全球目标,才能在在实际的经济活动中,有明确的从化石能源向低碳能源转换的动力。
在巴黎大会之前,一些国家、私营部门和社会团体已经呼吁,在巴黎达成的新的气候协议中,完成这种转换。也就是说,《巴黎协议》需要标明量化的温室气体排放目标,以及实现目标的具体时间点。最近的谈判案文中包含了几个类似的选择项,并且越来越都多国家的谈判代表也觉得这是巴黎气候协议里,一个不可缺少的元素。
如果成功的话,那么巴黎将是所有公约的签约国清楚承认,应对气候变化需要改变依赖于燃烧化石燃料的全球能源系统的里程碑。虽然,经过20多年的谈判,这个看起来已是老生常谈。但是,事实上,因为各自利益分歧,过去的谈判在这个问题上总是功亏一篑。
理想主义,就是自上而下将两度的控温目标通过模型演算出大气中的二氧化碳浓度,再转化成吨碳,以便于将一个气象结果转化到人类可以通过政策设定行动目标的形式。即使科学地说,按照这样的推算结果行动,只是一个相对高概率又经济的选择。现实主义,就是将自下而上,各国根据相对符合成本效益原则制定的政策目标提交给联合国的方式。
《巴黎协议》的目标就是先自下而上,由各国提交国家自主贡献让各国继续积极参与谈判,然后,通过游说、磋商等获得对未来自上而下机制的共识,例如设立2050年的减排目标,以及建立2030年之前开始的“齿轮机制”即五年审评制,使得自下而上所造成的目标较低问题,通过机制的设立,在未来得以弥补。
我们离两度有多远?
两度是一个温度目标,要控温,实现减排,需要将温度通过科学模型转化为大气中还有多少温室气体的排放空间。模型帮助我们将升温度数转化成单位大气层中二氧化碳浓度,并进而推算出吨碳的排放数值。是一个温度目标,要控温,实现减排,需要将温度通过科学模型转化为大气中还有多少温室气体的排放空间。模型帮助我们将升温度数转化成单位大气层中二氧化碳浓度,并进而推算出吨碳的排放数值。
《巴黎协议》将以自下而上的模式,近150个国家于今年初至今递交了各自的温室气体减排自主贡献,也就是各自从2020年到2030年的减排目标。经联合国环境规划署最近发布的《排放差距报告》计算,加总后,大约会减少40-60亿吨碳当量的排放。但是,这离控温两度以内所对应2030年所需的温室气体减排需求,仍有120亿吨差距。虽然行动与目标还有距离,但是缩减差距的技术和知识都存在,所以需要各国在剩下的15年里加倍努力以弥合差距。
此外,近日发布的另一份报告显示,2° C所对应的碳预算为,二氧化碳总排放量在2050年前应维持在5650亿到8860亿吨,也就是在保证全球气候安全的情况下的碳排放空间,即碳预算。这一结论是碳追踪计划(Carbon Tracker)与国际能源署通过 《不应燃烧的碳》(Unburnable Carbon) 项目建模得到的结果,是基于非二氧化碳类温室气体(如,甲烷和一氧化二氮)的排放量仍处于较高水平的假定而得出的,而这两类气体的主要来源是垃圾处理和农业等领域。目前,处于技术示范阶段的碳捕捉和封存技术(CCS)的确有可能提高一些碳预算,但是真正实施的成本相当高。这就是说,如果要增加碳预算的利用效率,现阶段就必须直接减少排放量或通过技术提升能效。
1. 关于长期目标
一直以来,2度就是气候谈判希望达成的目标。各国减排行动会被评估是否与2度标杆相匹配。但是在操作层面,决策者对于具体实践与两度之间到底如何关联,没有明确指明。一方面,全球需要设定共同的目标,另一方面,控制升温2度的目标也需要转换成更具有操作性的目标。这样,在实际的经济活动中,才有明确动力向低碳能源转换。
巴黎大会前,一些国家、私营部门和社会团体已在呼吁,要巴黎达成的新气候协议中完成目标的转换。也就是说,将2度量化为温室气体排放目标以及具体的时间点。最近的谈判案文包含了几个类似的选择项,而且越来越多的国家谈判代表也认为这是巴黎气候协议里一个不可缺少的元素。如果能纳入案文,那么巴黎大会将会让所有缔约方清楚承认,应对气候变化需要改变依赖于化石燃料的全球能源系统。在 20多年的谈判里,这个认识被看做老生常谈,但事实上,由于利益分歧,在过往谈判中解决这一问题总是功亏一篑。因此,2020年后全球中长期减排目标的巴黎一谈,的确关键。
长期目标长期目标就是要回答“什么时间完成什么”。为保证对发展中国家公正,尊重其发展的权利,发达国家必须先行采取更有力的行动。长期目标需要包含几个要素:
* 是否使用“净零排放” (Net Zero Emission),“碳中和” (Carbon Neutrality),“去碳”( Decarbonization )等字眼,指向化石能源使用的终结,也同时为投资低碳能源放出清晰信号。
*是否设置化石能源使用终结的具体日期,如2050年或本世纪中期,或设置一个相对更长的终结年,例如2100。这个目标要能给实体经济一定合理的刺激,避免陷入模糊。
*是否包含全球排放峰值年,同时承认发展中国家的峰值年要比全球峰值年更晚。
*是否将提供公共气候资金,并明确数万亿来自私营部门的资金能投向低碳能源领域,这也是很多缔约国接受长期目标的前提,体现了对发展中国家的公平。
*是否要求各国准备符合全球长期目标的减排和能源领域去碳的实施路径。
*是否把长期目标转换后的字眼纳入巴黎协议的“目标”和“减缓”部分,而非序言部分。
2. 齿轮机制:审评和更新我们的气候承诺
齿轮是一个形象的比喻,意指在未来的协议需要一个更加咬合的机制,将目前垮松的皮带,也就是120亿吨的距离通过收紧皮带,将齿轮之间的咬合更为紧密,以转动到保证控温两度的雄心和效率上。在具体操作上,它代表着设置一种机制,即要求各国每五年审评一次,是否需要提升减排目标。第一个审评的时间点可以设在巴黎协议生效,即2020年前后,届时各国为2030年所设定的目标就可以得到调整。
每五年审评一次,可让各国可以公开比照其他国家的行动,以防之前在设置行动目标时,因过分谨慎而低估。并且,定期审评也让各国可以随着未来可再生能源价格的降低、能源存储等技术的突破而调整目标。
此外,审评不仅涵盖减排,也包括适应气候变化的行动方案和发达国家对发展中国家的相关资金支持。尤其是受气候变化影响的脆弱国家,定期审评可以更加让各国了解他们的需求,以便在极端气候恶化时,挽救更多人的生命。
长期目标和五年审评及加码机制,可以逐步弥合目前INDC的减排雄心和两度所需减排的差距,成为两度的双保险机制。
如果十二月达成的新全球气候协议构架合理,可以给工商业以投资向非化石能源倾斜的明确信号,那么从化石能源向可再生能源的转型和各地适应气候变化影响的行动都会相应加速。
3. 适应、损害与损失
准备巴黎会议的过程中,减缓即温室气体减排是中心话题。但是,即使我们实现了控温两度的协议框架,我们仍然会面对气候变化带来的一系列灾难后果,从水资源短缺,到野火、洪水和干旱等等。正因为如此,人类社会才需认真对待适应的问题,目标就是帮助我们的社区增强应对的能力,将气候变化的影响掌握在可控范围之内。各国需要规划在前,尤其是对那些最脆弱的国家而言,他们的适应在《巴黎协议》中获得与减排同等的地位。
据最新的统计,在巴黎气候大会之前,已经有超过100个国家在提交的国家气候行动计划中涵盖了适应的内容。但是,发展中国家仍在呼吁给予适应更多的关注,因为他们付出的代价更大,通常他们遭遇更严重的气候灾害,而抵御能力更弱。例如那些更干更热的南方国家,粮食作物的减产是首当其冲的威胁,数十亿人受到影响,面对全球食品价格上涨,他们又是最没有购买力的。还有一点使得他们应该得到更到的帮助,他们大多不是气候问题的制造者,而是承受者。
和解决减缓问题一样,解决适应问题也不可能一蹴而就。发展中国家争取的是,在《巴黎协议》中体现逐步推进的气候行动,包括相关的原则、条款、机制和承诺等。
协议中的适应内容,供应有五个元素。
一是,减缓和适应的纽带。减缓的目标高低,将直接影响到适应的需求,也就会影响到规划适应行动的调整。
二是,适应也需要一个长期目标。目前的谈判案文已经包含了一些潜在的增强适应能力的内容。
三是,协议需促成跨境支持。主要指的是富裕国家与贫穷国家分享创新成果、技术和经验,使其少走弯路,减少浪费宝贵的资金。例如,有针对性的水过滤系统,沿海堤岸、灌溉技术,以及尽可能广泛的风险共担的保险机制,综合城市规划和部门联合应急预案。
四是,适应资金。这部分可能是挑战性最大的部分。因为和具有明确投资回报的可再生能源等项目不同,投资于防洪墙的项目却不能给出年度的盈亏表。这些投资是用来防范供应链和营商的风险的,因此很难向股东证明其价值。为了扭转这种适应在投资上的竞争弱势,脆弱国家要求50%的来自公共部门的气候资金投向适应项目,前提是这些资金是目前已经存在的发展援助资金之外的独立的资金。
第五,和减缓一样,适应也进入齿轮机制,五年一审评,以回应未来的变化。
最后一项适应中的独立议题,是“损失与损害”(Loss & Damage)。这是特指适应中那些已经不可适应和不可控的损失,例如飓风造成的土地损失,或是因海平面上升导致的土地消失。这些不可逆和永久的损失应该得到帮助,但是常常其涉及到的概念,例如“补偿”和“赔偿责任”是超越92年《公约》的原则,所以遭到工业化国家的反对。这是一个关乎合法性和容易牵涉感情的问题,但是这种感情又有可能被另一些别有用心的国家利用来阻止谈判的进展,以达到捣乱的目的,让协议的通过危于一旦。一个更加有效的来落实这个问题的工作计划,可以是这个关键性问题得到应有的关注。
4. 巴黎协议的法律形式
《京都议定书》侧重法律约束力,《哥本哈根协议》侧重广泛参与。《巴黎协议》既需要广泛参与,也需要相应的法律形式,以确保承诺能兑现。因此,对于巴黎协议的法律形式,需要包含以下条件:首先,必须保证所有国家的参与,具有包容性;其次,不能因此失去了法律的严肃和明确性,以保证所有国家在未来能增强国内的减排行动。它是一个自下而上自愿行动与自上而下相结合的产物,因此,需兼具广泛参并吸收《京都议定书》法律上的性质,以产生一个有持续性的协议,指明全球低碳和有气候韧性的发展路径。
那么,《巴黎协议》除了包含少数“缔约国决定”之类的共识,其余部分很可能是一个“条约”层面的法律文件。只有具有一定的法律效力,才会让国家间增强信心和互信,确保一些国家因政府换届对相关行动承诺的稳定性,给实体经济运行释放长期和确的信号。这样混合形式,在过去国际法谈判中也曾有过先例。其中,对美国来说,实现这一目标的挑战主要是对美国国内政治的考虑。具体来说,就是如何成功避开美国参议院的批准,由总统的行政执行权保证美国称为核心的“巴黎协议”的一员,不重蹈京都议定书美国缺席之覆辙。根据美国宪法,能否这么做取决于新协议是否需要美国做出在现有立法机构之上的行动承诺。更明确的说,如果这个协议中包含了具体的减排目标,那么,根据美国宪法,就需要参院的批准。如果国际协议仅仅是对执行政策而实现减排目标的承诺,而不是被绑定到实现量化减排目标本身,又当参议院中的民主党参议员和美国普通民众大力支持总统参与承诺一个有雄心的国际气候协议的时候,美国仍然可以“执行协议”的形式加入“巴黎协议”。这样的话,类似含有量化减排目标的INDC,有可能就会出现在正文附件或者附属的INDC登记文件中。
5. 资金:1000亿美元的兑现和机制
资金向来是气候谈判的焦点和热点。气候资金主要是用来帮助发展中国家,用于减排温室气体以及适应气候变化带来的灾难性影响,特别是支持最不发达国家和小岛屿发展中国家的气候适应行动。
哥本哈根协议提出,建立绿色气候基金(Green Climate Fund – GCF)作为公约中的资金支持承诺的具体实施机制,同时发达国家承诺在2010年到2012年期间,提供300亿美元的“快速启动资金”。除此之外,之后的华沙会议确定了“长期资金”目标,要求发达国家到2020年每年动员1000亿资金,并保持执行的透明度。
今年十一月,绿色气候基金首次向秘鲁、马拉维以及孟加拉国等国的8个减排和适应项目注资1.68亿美元。但是,兑现资金承诺并不那么顺利。发达国家和发展中国家在绿色气候基金的治理结构、资金来源、应用领域等方面仍存在很大分歧。
今年10月出炉的,由OECD出版的气候融资报告指出,发达国家为发展中国家气候行动提供的公共和私人资金在2014年达到618亿美元,高于2013年的522亿美元,但与承诺的1000亿美元目标仍有较大差距。
资金持续成为双方在气候谈判中的焦点,某种程度上成为对谈判气氛影响巨大的因素,涉及到各国对多边机制的信心。发展中国家要求发达国家拿出出资目标的具体实施措施和路线图,强调长期资金以公共部门的财政资金为主,保证资金是“新的、额外的、可预测并且充足的”,也就是不能将以前的发展援助资金重新命名打包,并入气候资金;发达国家则希望所有国家共同出资,尤其是新兴经济体国家。
巴黎会议的资金焦点大致会在以下两点:
* 如何确保2020年前每年1000亿美元目标的兑现,增加公共资金占比,并加大在气候适应上的支持等。
* 对于 2020年后的资金支持方案 ,即在《巴黎协议》中如何体现资金安排。
关于创绿中心
创绿中心是一个扎根本土、放眼全球的环保公益组织。创绿中心致力于全球视野下的分析和研究,促进利益相关者的跨界对话与参与,推动气候与环境友好的公共政策的制定和执行,助力中国向着可持续的、公平的、富有韧性的方向转型,降低全球生态足迹。