世界环境 | 《联合国气候变化框架公约》第25次缔约方大会观察

日期:

在科学结论所展现的紧迫性面前,各国谈判代表及部长们未能展现应有的政治意愿与行动力度。2020年的谈判任务更为艰巨。

当地时间2019年12月15日下午,在拖堂了两天后,由智利主办的《联合国气候变化框架公约》(简称《公约》)第25次缔约方大会(COP25)/《京都议定书》第15次缔约方大会(CMP15)/《巴黎协定》(简称《协定》)第二次缔约方大会(CMA2)在马德里正式闭幕。经过缓慢而艰难的谈判进程,大会通过了名为“智利·马德里行动时刻”(Chile Madrid Time for Action)的决议。大会在性别与气候变化、损失与损害华沙国际机制的程序性成果、海洋与气候变化以及长期全球目标的阶段性评估等方面取得了一定进展。但遗憾的是,各缔约方在增强气候雄心、市场机制与长期气候融资等关键问题上仍缺乏共识,只能留待2020年气候大会继续磋商。

2019年适逢《公约》生效25周年,在此期间,各国在应对气候变化方面做出了一定的努力,但气候行动的规模与速度仍远远不足。2019年发布的IPCC海洋与冰冻圈报告、IPCC土地报告以及WMO关于2018年大气中二氧化碳浓度再创新高的数据,均显示出应对气候变化的紧迫性。《减排差距报告2019》也提出全球整体减排力度需在现有水平上提升至少五倍,才能在未来十年里达到实现1.5°C温控目标的减排路径。面对气候危机,本届大会以“是时候采取行动了(Time for Action)”为口号,但遗憾的是,各国未能将这一紧迫性转换为政治意愿与行动力。

《协定》第六条实施细则谈判分歧待解

作为本次会议的重点之一,《协定》第六条实施细则的谈判十分艰难。谈判主要围绕《协定》第六条第2款、第4款和第8款展开,《协定》第六条第2款指出,缔约方之间可以在自愿的基础上开展合作,使用国际转让的气候变化减缓成果来实现其国家自主贡献目标(NDC),并要求这些合作应促进可持续发展,确保环境完整性和透明度,并确保避免温室气体减排量的双重核算。第4款和第8款为建立国际市场机制和非市场机制,帮助各缔约方落实NDC。

制定完善且严谨的市场机制将有利于各缔约方以更加成本有效的方式实现NDC目标,但更加关键的是要确保促进全球范围的减排。在第一周的技术性谈判期间,各缔约方在避免双重核算、《京都议定书》下的减排量是否应被允许用于2020年后以落实NDC、份额收益安排以及促进维护人权等存在分歧,大会闭幕前仍未得到解决。

大会第二周,多个国家自愿发起 “圣何塞原则”倡议(San Jose Principles),提出《协定》第六条实施细则应有助于确保环境完整性并最大程度体现减缓雄心、市场机制应促进实现全球减排、应禁止2020年前《京都议定书》下产生的减排量用于2020年后的减排核算、避免双重核算、配额分配方法和基准线的设置应促进落实国内NDC并有助于落实1.5℃目标等要求。截至当地时间12月15日,包括发展中国家、小岛屿国家、欧盟成员国及其他发达国家内的31个国家宣布支持该倡议。但观察员指出,“圣何塞原则”并未要求市场机制的实施过程应维护人权和原住民的权利。环保组织希望欧盟成员国能够协调目前支持该倡议的国家,将维护人权和原住民的权利纳入“圣何塞原则”之中。

损失与损害华沙国际机制(WIM)治理及资金问题仍是问题

小岛屿国家和最不发达国家等发展中国家对于温室气体排放的历史贡献仅占全球总排放的一小部分,却因气候变化脆弱性极高而遭受着气候变化不利影响导致的损失与损害。因此小岛屿国家与最不发达国家一直主张发达国家应就其因气候变化受到的损失进行资金补偿,并要求成立专门的工作组,协调损失与损害资金的相关工作。发达国家则主张将损失与损害议题合并到气候适应议题的讨论框架下。2013年华沙COP19上设立了损失与损害华沙国际机制(WIM),旨在促使发达国家支持气候脆弱性高的发展中国家,尤其是最不发达国家,避免、减少和解决因气候变化影响遭受的损失与损害。

本次CMA2与COP25大会分别审议了损失与损害华沙国际机制的程序性成果及治理问题。CMA2大会通过了程序性成果的决议。但COP25未能就华沙国际机制的治理问题达成共识。主要分歧在于美国要求将WIM留在CMA框架下讨论,但许多发展中国家对此表示反对,认为此提议若获通过,那么2020年即正式退出《协定》的美国将免于承担与损失与损害相关的任何义务。发展中国家重申了WIM成立于COP框架下,因此COP与CMA均有责任推动损失损害问题的进展,并要求WIM相关决议需由CMA与COP大会同时审议通过。

资金方面,大会决议敦促”(urge扩大对极具气候脆弱性的发展中国家在资金、技术和能力建设方面的支持。针对此条款,77国集团与中国、图瓦卢、伯利兹、乌拉圭等缔约方指出现有决议删除了关于资金提供方(发达国家缔约方)的文字,这模糊了《公约》及《协定》下发达国家因其历史排放而应向发展中国家提供充分支持的义务。尽管发展中国家同意通过此条款,但要求大会记录这一顾虑。

长期气候资金亟待明确的目标、时间表和路线图

气候资金旨在支持发展中国家,尤其是小岛屿国家及最不发达国家有效应对气候变化。发达国家承诺到2020年实现每年动员1000亿美元资金支持发展中国家应对气候变化。2019年10月,28个国家承诺向绿色气候基金(GCF)提供97亿美元的气候资金,用于支持发展中国家应对气候变化。但目前距离到2020年实现每年1000亿美元气候资金目标仍有较大差距。在《协定》框架下,发达国家将最迟在2025年制定未来发达国家的气候资金目标(要求不低于1000亿美元每年的水平)。

根据相关决议,缔约方大会敦促”(urge发达国家缔约方继续调动气候资金,并平衡用于减缓和适应的资金,以确保发展中国家缔约方获得充足的资金适应气候变化,并邀请”(invite发达国家缔约方在2020年8月15日前递交其对落实到2020年每年1000亿美元气候资金目标的意见。本次谈判期间,发达国家仍未确定《协定》下新的气候资金的目标、时间表与路线图。尽管许多发展中国家代表对德国、英国以及法国承诺向GCF气候资金注资规模翻倍表示感谢,但对于谈判在长期气候资金问题上的缓慢进展,发展中国家缔约方表示极度失望,认为气候雄心不仅在于增强减缓与适应行动,还在于增强对发展中国家提供支持的力度。

海洋与气候变化议题不容忽视

近年来,海洋在国际气候治理中的角色愈发显现。在2015年巴黎气候大会期间,包括智利和西班牙在内的23个国家签署了“因为海洋”宣言,提出三项呼吁:IPCC发布关于海洋的特别报告、联合国举办海洋大会以及在《公约》下设立海洋的行动计划。2017年COP23期间,主席国斐济提出“海洋路径”倡议,旨在促进《公约》进程纳入海洋议题。2019年9月发布的《IPCC海洋与冰冻圈特别报告》指出,全球海洋正在不断变暧,冰川和冰盖的融化也正在导致海平面上升,极端海平面事件也日趋频繁。大幅减少温室气体排放将有助于保护海洋和冰冻圈,稳定的海洋与冰冻圈也将“最终维持地球上所有生命的延续”。

智利具有悠久的海洋和南极传统,并一直高度重视海洋治理与极地保护。因此本届COP25大会被定为“蓝色COP”,海洋保护成为气候大会的重要议题之一。COP25大会决议提出,海洋是地球气候系统以及在气候变化背景下保证海洋与沿海生态系统完整性所不可或缺的一部分。决议要求附属机构在2020年6月会议期间举行围绕海洋与气候变化的对话,考虑如何增强此议题下的减缓与适应行动。

谈判场外的气候行动助力实现1.5目标

2019年12月11日,欧盟委员会发布《欧盟绿色新政》(European Green Deal),提出欧盟要在2050年实现碳中和,旨在成为“世界上首个实现碳中和大陆”。“碳中和”目标得到了除波兰外所有欧盟成员国的支持。《绿色新政》为欧洲清洁转型提供了路线图,概述了转型所需的投融资工具,并对如何确保公正的包容性转型作出说明。根据计划,欧盟将于2020年年中向《公约》秘书处提交更新的NDC。据统计,截至目前已有80个国家表示将于2020年提交更具雄心的NDC,其温室气体排放量之和占全球总排放的10.5%。

丹麦于12月6日率先通过一项新的气候变化法案,计划到2030年,较1990年水平减少70%温室气体排放,并将自2020年起,每五年更新一次具有法律约束力的减排目标,以期到2050年实现碳中和。

根据《中国应对气候变化的政策与行动2019年度报告》,2018 年中国碳强度下降4.0%,比2005 年累计下降45.8%。若碳排放强度不再反弹,这意味着中国提前达到了2020年碳排放强度控制目标,为落实2030国家气候目标奠定基础。此外,中国在参与国际治理进程时也逐渐发挥更加积极的作用。在2015年积极推动《协定》的达成,并且在《协定》实施细则的谈判中提出“中国方案”,贡献于谈判进程。在2019年联合国气候行动峰会上,中国作为“基于自然的解决方案(NBS)”的共同牵头方,发表《基于自然的气候解决方案政策主张》。

在财政与金融方面,51个国家的财政部长于COP25大会第二周通过“财政部长气候行动联盟”(Coalition of Finance Minister for Climate Action),旨在帮助各国调动和调整实施NDC所需要的资金,并在联盟成员国经济计划制定过程中纳入气候风险和脆弱性等因素。此外,欧洲投资银行(EIB)于2019年发布新的能源贷款政策,宣布将从2021年底终止对化石燃料能源项目投融资,未来将增加对低碳、零碳技术的支持,促使欧盟到2030年实现可再生能源比例达到32%的目标。

展望2020:全球气候治理的关键一年

2020年将是全球气候行动的新里程碑。《公约》第26次缔约方大会(COP26)将于2020年11月在英国格拉斯哥召开,意大利将与英国合作举办COP筹备会议(Pre-COP)。如民间组织代表发言所说,气候变化谈判不能是零和博弈,人类也无法与自然谈判,而我们当下的行动影响的是青年人的未来。面对气候科学所揭示的紧迫性、全球各界人民的呼吁以及自下而上的行动,各国领导人需要展现出极强的政治意愿、领导力与行动力,在具有分歧的议题上相向而行,共同探索增强减缓、适应与支持力度,在应对气候变化过程中尊重并促进性别平等、人权及原住民权益和代际公平、确保公正转型的可持续发展路径。

面对气候危机,各缔约方亟需在2020年递交更具有雄心的NDC,并公布到本世纪中期的长期温室气体低排放发展战略。在这一过程中,《协定》各缔约方需要充分尊重科学研究所揭示的紧迫性,听取气候脆弱性群体和原住民的呼声,最大程度地展现包容性和雄心。

发达国家缔约方需尽快为落实2025年后每年不少于1000亿美元气候资金目标提供路线图,并就因气候变化的不利影响导致的损失与损害为最不发达国家与小岛屿国家提供资金、技术和能力建设等支持。同时,各缔约方需充分盘点2020年前的气候行动,发达国家缔约方需要增强行动力度,落实1000亿美元的气候资金目标。

中国已表示将在2020年公布2050温室气体低排放发展战略。我们期待中国也能在2020年公布更新的更具雄心的国家自主贡献方案(NDC)。中国作为气候脆弱性较高的国家,采取增强的气候行动将有效降低未来适应气候变化的需求与成本。同时,作为可再生能源及电动汽车投资与应用大国,中国具有加速能源转型、提高能效、促进交通电气化以及增强各领域气候适应的巨大潜力。若能将潜力转化为实质目标与行动,将有助于推动中国加速迈向气候友好的可持续未来。


来源:世界环境-2020/1