当地时间1月20日，拜登宣誓就任美国第46任总统，并即刻签署17项行政命令。这些行政命令围绕解决“新冠危机、经济危机、气候危机和种族平等危机”等问题展开，包括重新加入《巴黎协定》（简称《协定》）。拜登签署的批准文书已于同日递交给联合国秘书长，并将于一个月后、即2021年2月19日正式生效。联合国秘书长古特雷斯欢迎拜登总统推动美国重回《协定》，与全球政府、城市、州/省、工商界和人民一道采取有力行动应对气候危机的举措。
此举是拜登-哈里斯政府采取气候行动的第一步，也是在兑现其竞选期间的承诺。2015年《协定》达成后，奥巴马执政下的美国与其他193个国家一道加入了这一具有里程碑意义的全球气候协定。然而，特朗普当选后宣布美国将退出《协定》，这一决议最终于2020年11月生效。拜登自竞选之初就抛出一系列强有力的气候战略和政策，包括在国内大力推动可再生能源的开发利用，在国际上重返《巴黎协定》，在多边主义框架下重拾美国的气候领导力等，对气候问题的强力姿态也成为拜登最大的竞选亮点之一。
从奥巴马到特朗普：
美国联邦政府“过山车”式的气候政策与非国家主体气候行动
2015年12月，超过190个国家在第21届联合国气候大会上签订了《巴黎协定》，共同承诺将全球平均温升控制在工业前水平的2℃之内，并向1.5℃目标努力。美国在当时提交的国家自主贡献（NDC）中提出了，在“在2025年实现全经济范围内温室气体排放量比2005年的水平减少26-28%，并尽最大努力实现28%的减排量”。这一目标在当时即被判定为不足以符合2℃/1.5℃目标的减排要求。奥巴马执政期间，制定一系列清洁能源、环境保护政策。数据显示，美国的二氧化碳排放量下降了11%左右，基本符合其NDC中提到的减排路径。
特朗普在竞选期间却罔顾基于气候变化的科学共识，声称气候变化是一个骗局，并在当选总统后，以《协定》给美国国内的商业部门（Business）、工人（Workers）和纳税人（Taxpayers）造成不公平的负担为理由，在2017年6月1日正式宣布美国将退出《协定》，并停止执行其NDC中的气候承诺。尽管能源系统低碳转型已成全球发展趋势，特朗普政府仍取消并修改了许多与环境保护相关的法规，以支持国内化石能源产业。疫情期间，美国并没有出台绿色复苏政策，反而是以疫情为由，进一步放松对许多高排放产业的控制力度，包括新增价值高达30亿美元的石油购买计划。
在特朗普政府宣布退出《协定》后，部分州、城市和企业领袖迅速反应，成立美国气候联盟（United States Climate Alliance）并发表“我们仍在行动（We are still in）”宣言。目前，美国气候联盟由24个州和2个地区组成，加州、内华达、弗吉尼亚和纽约等州或市以立法或行政命令等形式提出了各自的气候目标，包括数个在本世纪中叶实现100%可再生能源供能的承诺。“我们仍在行动”作为支持气候行动的联合宣言，已吸引超过3900名来自政界、商界、原住民、大学、宗教团体、投资者的代表签署，宣言表示，即使美国政府退出了《协定》，以他们为代表的社会力量仍将采取行动，努力实现协定目标。签署该宣言的许多企业，包括微软、BP、苹果和亚马逊在内，都已提出了早于2050年的净零排放计划。在特朗普任期内，这些非国家行为主体的行动推动美国可再生能源比重上升了11%。
然而，尽管社会各界自下而上积极采取气候行动特朗普的政策仍然严重影响了美国总体减排和能源转型进程。其任期内，化石能源占美国的一次能源和终端消费的比重保持在80%左右，同时，CO2排放在2017年上升后缓慢下降，2019年的二氧化碳排放量与2016年相比仅下降了0.5%。虽然一次能源生产的煤炭使用量下降了3%，但美国目前的能源转型与温室气体减排进度距离《巴黎协定》所需的减排路径仍有较大差距。
2021年新起点：拜登政府聚焦清洁能源转型与环境公正
拜登政府强调气候变化是关乎国家“生死存亡”的问题，并基于如下两点基本认知提出了一揽子气候政策：第一，美国必须要花费更多的时间和精力来应对史无前例的气候危机；第二，环境保护和经济发展相辅相成。绿色新政计划主要从以下几个方向展开：
>> 保证在2050年前实现全经济部门100%由清洁能源供能，并实现净零排放。
拜登政府将要求美国国会在任期第一年就以下三方面进行立法包括：1）在2025年前建立落实上述目标的执行机制，包括设定阶段性目标；2）为清洁能源和气候研究与创新注入史无前例的大规模投资；3）通过激励机制，在全经济领域加速清洁能源的开发利用，特别是在最受气候变化冲击的社区。
>> 建设更强有力、更有韧性的国家。
为实现美国的气候承诺，拜登政府将对美国生产生活的各行业进行改革。
~ 对能源行业，计划于2035年前实现发电端的去碳化。
~ 在交通领域，将严格燃油及排放的标准，确保到2030年所有新销售的轻型及中型机动车和所有的公交车实现零排放，并建成50万座以上的充电桩，以确保电动车的发展。
~ 在建筑与基础设施领域，计划在4年内升级400万栋建筑，并对200万户家庭的住所进行改造；到2030年为所有新建商业建筑制定净零排放标准，到2035年将全国建筑存量的碳足迹减少一半。
~ 在农业方面，力争使美国成为世界上第一个在农业领域实现碳中和的国家。
~ 在自然保护方面，建立民间气候团体（Civilian Climate Corps）支持自然气候解决方案，在2030年左右保护美国30%的土地和水域。
~ 在气候创新方面，成立高级气候研究机构（ARPA-C），以支持低碳技术的创新发展。
>> 重点保护少数族裔和低收入群体的权益，为淘汰产业的工人提供扶持和补偿，以实现气候公正。
少数族裔和低收入群体更易受到环境污染和气候变化的冲击。拜登政府将建立一个遵循气候和经济公正原则的筛选工具，确定弱势的地区和群体，并承诺给予这部分人群额外支持，使他们能优先获得清洁能源改革带来的经济红利。另一方面，对于那些被淘汰产业的员工，拜登计划为受到波及的社区和人群给予财政支持，为他们创造新就业岗位并提供就业培训。
>> 团结国际力量，共同应对气候变化。
面对气候变化这一全球性挑战及其影响，任何一个国家都无法独自应对或独善其身。因此，拜登上任后的第一项计划就是重返《巴黎协定》，让美国重回应对气候变化的多边谈判体系之中。比起退出《协定》的复杂程序，美国重回《协定》的步骤相对简单，在正式通知UNFCCC并确认重新加入后的三十天即可重回《协定》，并需要提交一份新的国家自主贡献方案。当地时间2021年1月20日，拜登已经签署行政命令宣布重回《协定》。此外，美国还将在外交政策、国家安全战略和贸易策略中全面纳入气候变化因素。
在国际治理领域，拜登政府希望重塑美国的领导力。首先，拜登计划推动G20国家逐步停止对低效化石能源的补贴。其次，向高碳产品收取碳调节费或者限制发放配额，以促使其他国家履行更高的气候标准和环境责任。此外，美国将促进全球关于清洁能源的研究，向清洁能源研究领域投入四倍于最初承诺的财政资源；并通过清洁能源出口（Clean Energy Export）和气候投资倡议（Climate Investment Initiative），推动美国清洁能源出口以及在世界各地的投资。同时，资金方面，美国还将重新为绿色气候基金（Green Climate Finance）提供资金，并为发展中国家提供“绿色缓债协议（Green debt relief）”，以帮助其实现气候目标。最后，争取暂停全球在北极地区的近海钻探工作，把气候变化重新确立为北极理事会（Arctic Council）的优先事项。
据统计，上述气候政策的全面落实预计将需要超过5万亿美元的投资总额，其中需要联邦政府在未来十年累计投入超过1.7万亿美元，并从私营部门和州及地方政府动员额外资金。
为确保应对气候变化这一优先事项得到有效推进，拜登政府组建了新的气候团队。拜登任命美国前国务卿约翰·克里担任总统气候变化事务特使，负责应对气候变化相关的工作。克里曾作为奥巴马第二任期的国务卿，在2015年《协定》签订的谈判中发挥了关键作用。克里也回应“将以应有的严肃性和紧迫性来应对气候危机……使美国回到正轨”。此外，拜登还任命曾在奥巴马执政期间出任环保局局长的吉娜·麦肯锡作为白宫气候特使，以及任命曾担任两届密歇根州州长、在交通电气化和可再生能源发展领域具有丰富经验的詹妮弗·格兰霍姆作为能源部部长。
疫情影响下，拜登政府气候政策对全球气候治理进程有何种影响？
公共卫生、气候变化、生态恶化等全球性危机对于发展中国家和脆弱人群影响尤为严重，需要全球共同应对，并向发展中国家提供支持。美国联邦政府若能切实落实其气候政策目标及国际合作与资金支持计划，将对全球气候治理进程带来积极影响。首先，美国重回《巴黎协定》意味着世界最大的经济体和第二大温室气体排放国重新回到UNFCCC的框架内，据估计，如果美国完全实施承诺的气候政策，能使全球平均升温幅度减少0.1℃。其次，在UNFCCC框架之外，其他多边机制在纳入气候拜登上台也可以更好地发挥G20框架在推动全球构建气候友好经济体的作用。在特朗普任期内，美国往往是唯一一个拒绝在G20联合公报中签署气候声明部分的成员，而其他成员国则会在公报中重申对《巴黎协定》的承诺。考虑到拜登计划在G20框架下停止对低效化石能源的补贴，G20集团有望在2021年的G20峰会上达成一份真正由20个国家共同发布的气候声明，增强全球气候行动的政治动能。除此之外，在资金层面，美国重新为GCF提供资金，并优先考虑与气候目标较高的发展中国家合作，提供低成本融资。尽管尚不确定美国新的气候资金规模，但重新注资仍有助于重振发展中国家采取气候行动的信心，增强发展中国家应对气候变化的能力，也利于撬动更多社会资本流入气候友好领域。
当然，面对巨大的减排差距和健康、环境、社会、经济等方面的多重挑战，拜登政府能否尽快团结美国各界，凝聚共识，推行并贯彻落实其气候政策、加速其国内清洁能源革命，仍待观察。
中美气候合作的机遇与挑战
应对气候变化此前一直是中美合作的重要领域之一，包括高级别对话、双边联合声明、签署贸易和投资协定、进行联合研究和开发、产业合作以及技术支持等。2013年到2015年，习近平与奥巴马共同发表的《中美元首气候变化联合声明》更是成为《协定》成功签署的重要前提条件之一。然而，在特朗普任期内，中美双边气候合作减少的同时，美国气候外交政策的倒退与反复也一度让中方失望。
在碳中和目标和2035美丽中国愿景指引下，中国国内能源转型、交通电气化、建筑、工业部门节能、气候投融资与技术创新将是十四五及中长期发展重点。随着拜登就任美国总统，美国重回《协定》，中美气候合作将迎来新的机遇期,同时也面临考验：首先，重建互信以促进双边合作。中美可以在共同关心的一些关键问题上强化互信，比如在能源清洁转型、交通去碳化和建筑节能、低碳技术创新和研发以及气候投融资等领域加强合作。其次，继续支持地方层面的交流与合作。基于此前两国地方层面的合作基础，在两国气候目标指引下，继续支持地方政府在气候领域的交流与合作。第三，以互信为前提，共同促进国际多边治理机制，如UNFCCC，G20等制定更有力度的目标和举措，为国际气候治理持续注入新动力。此外，在谈及与中国的合作中，拜登提出，计划与中国就减排达成双边协议，推动中国减少对煤电和其他高碳排放行业的补贴，特别是中国在“一带一路”沿线和亚太地区；并向“一带一路”国家提供更加清洁的基础设施投资替代方案。可以看出，中美气候对话将绕不开对海外传统能源及高耗能投资和补贴政策的关注，且拜登政府也将在国际场合积极构建以气候、绿色为重点的话语体系。当然，在此之前，中国的碳中和目标、全国碳市场、化石燃料补贴政策同行评议、“一带一路”绿色发展理念，已为产业节能减排、淘汰化石燃料补贴与海外能源投资绿色化提供了一定的政策指引和信号，但在国内新发展理念、碳中和目标及国际趋势下，中国亟需在上述政策领域制定更加约束性目标与可执行的行动方案。
面对全球公共卫生威胁、气候危机与生物多样性丧失等全球性挑战，美国联邦政府的回归一定程度上为全球绿色、低碳转型、气候治理进程注入新的动能。结合中国碳中和目标及国际形势，中美合作机遇与挑战并存。不过毋庸置疑的是，全球应对气候变化与生物多样性保护仍面临巨大差距，需要各国领导人的政治意愿与智慧，跳出零和博弈思维，坚持多边主义，以合作共赢的理念，推动全经济部门加速转型步伐，大力发展绿色、低碳产业，加速退出化石燃料产业，探索构建低碳、绿色、包容的、具有韧性的经济复苏之路。
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