生物多样性金融PFB | 如何三步识别生物多样性风险:减缓措施递进原则

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集风险识别、应对措施和战略制定于一体的好工具——减缓措施递进工具。递进工具在各国法律监管和行业领头企业项目管理层面越发普及,其实对于金融机构来说,它也可以是一个用于指导客户的框架以及评估绩效的工具。

随着全球生物多样性的加速衰退,国际生物多样性保护和治理框架的建设与完善,无论是直接进行开采、开发的企业,亦是参与商品供应链各环节的商业部门,还是为这些商业活动提供资本的金融机构,都要面对生物多样性保护所带来的挑战与机遇。在12月1日举办的生物多样性金融第二次培训中,多位专家都提到了对一个“神奇”的工具。

采用具有战略性和科学的方法识别和应对生物多样性风险,可以有效减少生物多样性影响、将成本效益最大化,从而达到生态与商业的双赢。近年来,减缓措施递进(Mitigation Hierarchy)这一工具得到国际上的较多关注,联合国《生物多样性公约》秘书处就有多份相关指导文件和研究。不少来自开采行业、服装制造业、基础建设、林业等生多风险较高行业的企业与行业协会,已经有不少采取减缓措施递进工具的实践。如石油公司壳牌(Shell)在其生物多样性策略中将减缓措施递进工具作为其运营和项目执行的主要策略,以尽可能地将环境影响最小化。来自英国的建筑公司巴尔弗·贝蒂公司,依据减缓措施递进工具制定了公司对生物多样性带来净增长的目标减缓措施递进的应用不仅限于企业,如何作为金融机构筛选项目、评估项目环境影响及规范项目方的策略,已经得到了不少如联合国环境署金融倡议(UNEP FI)等组织的讨论和关注。

© Forest Trends

什么是减缓措施递进工具?

简单地来说,减缓措施递进指出项目依照递进的顺序采取四类减缓措施,来管理项目可能带来的生多影响。四类措施分别为:避免(Avoid)、最小化(Minimize)、修复(Restore)、补偿(Offset。在项目开始前和项目前期,采取相应措施以“避免”对生多造成影响是最为可靠且风险较低的。通常而言,不是所有的影响能得到完全避免,因此实行减缓措施递进的下一步是采取将风险“最小化”的措施。在已经设计避免和最小化措施的情况下,若依然可能对生态系统带来负面影响,要在项目选址内进行“修复”行动。如果仍会对项目选址内的生态、栖息地和生多带来影响,可考虑在项目选址外进行“补偿”,如造林以补偿项目破坏的自然森林。

© McKenny & Wilkinson

通常而言,相较于前面的两个环节,采用生多“修复”和“补偿”的费用更高,风险减缓的成效下降。在项目方证实了具有预防性质的避免和最小化措施不能完全地减缓负面影响时,再推进具有弥补性质的修复或补偿的工作,无论是从生态保护还是经济效益的角度都更合理。如国际鸟类联盟(Birdlife)制作的关系图所示,从避免到补偿,每种措施所要求的资源用量依次增加,同时,项目风险与利益相关者的期待值随着资源用量的增长而呈上升趋势。

© Birdlife

修复工作和补偿工作的最大差别为是否在项目选址内:项目选址内进行的修复是还原原有的生态系统的尝试,而在项目选址之外的补偿工作就意味着接受了对已有生态系统的破坏,因此,修复与补偿之间也有着优先顺序。国际上也有如商业和生物多样性补偿计划(Business and Biodiversity Offets Programme, BBOP)这样的声音,提倡运用项目选址外的生多补偿(Biodiversity Offsetting),从物理的角度,达到生态的“净增长(Net Gain)”,类似于砍“一棵树补栽五棵树”的概念。当然生态系统复杂,运用生多补偿来实现净增长的目标仍有不少执行上的缺陷,首要的是将减缓措施的四层阶梯做好。


各国法律中对减缓措施的要求

在各国监管层面,对于减缓措施的规范越来越常见。部分国家的环境保护法、环境影响评价(下称环评)相关法律、生物多样性法等法律法规要求开发项目对其环境和生态影响进行评估和减缓。欧盟的治理水平较高,要求环评中体现对减缓措施递进的考虑。欧盟国家之一法国于2011年通过法案,要求环评遵循递进原则,并在环评报告中表明项目将采取的减缓措施。巴西和越南在法律中没有明确体现减缓措施递进层级,但皆要求在环评中体现避免或最小化生态影响。印度尼西亚的法令要求开发方对其环境和生态影响采取“减缓”和“修复”的措施。

创绿研究院 制

虽然法律层面对环评等项目层面的规范主要由项目开发方承担责任,但随着减缓措施递进以及预防优先的逻辑在各国法律体系中的普及,将这类概念纳入金融机构的投融资政策和环境风险管理流程中,也有利于金融机构预防项目带来的合规、现金流等方面的风险。


在开发性金融中普及

国际上,企业在运用减缓措施递进工具管理生态影响上有较多的实践,采掘行业和高度依赖生物资源的行业首当其冲。对于金融机构来说,世界银行、国际金融公司、亚洲开发银行、美洲开发银行在内的多边开发银行已经有不少实践,惯常的做法是在保障机制和绩效标准中要求项目方根据减缓措施递进原则识别与管理生多相关的风险

国际金融公司的“绩效标准”是赤道原则的蓝本,因此,这套绩效标准不仅对国际金融公司自身的贷款对象起到规范的作用,更是影响着赤道原则机构及更广的金融体系。“绩效标准6生物多样性保护和生物自然资源的可持续管理”针对不同类型的生态系统有不同的要求。对于自然栖息地(即“人类活动从未实质上改变当地主要生态功能和物种构成的地区”),“绩效标准6”一方面要求项目方保证生物多样性“无净损失”,另一方面要求项目方证实自己遵循了减缓措施递进原则,从结果和流程两方面确保项目方全面地减缓项目对生态带来的影响

多边开发银行多在发展中国家开展项目,在那些法律结构不完善的国家,绩效标准或保障机制及搭配使用的指南为项目方提供了更高的标准和较为全面的指导。美洲开发银行就出台了《评估和管理生物多样性影响与风险指南》,配合其环境保障机制,为项目方运用减缓措施递进工具提供了详细的指导,并归纳了不同的行业类别中所涉及的避免、最小化和修复措施。[i]

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仍处于起步中的商业性金融机构

国际上的倡议也在推动开发性金融之外的投融资部门,更加积极地采纳减缓措施递进。跨部门生物多样性倡议(CSBI)由两家国际的开采行业协会与赤道原则协会共同建立,推动开采性行业及相关金融机构在生多方面的准则制定和积极实践。CSBI于2015年发布的《跨部门缓解等级执行指南》分析了生物多样性带来的投融资风险,并指出“[开采]行业和金融机构采纳减缓措施递进的目的不大相同。对于[开采]行业,减缓措施递进是项目规划和适应性管理的工具;对于金融机构来说,它是一个用于指导客户的框架以及评估绩效的工具”。

商业银行中,荷兰合作银行(Rabobank)要求能源行业的开发商基于事先对当地生物多样性现状的全面评估制定生物多样性管理计划,并提供避免或最小化项目对生物多样性影响的证据。然而,这样的银行占少数,联合国环境署金融计划与BBOP的报告《银行业现阶段对生物多样性补偿和减缓措施递进的运用》表明,在国际范围,银行普遍对减缓措施递进了解有限、尚未有效地将这个工具应用于它们的业务中,报告指出“银行管理生物多样性风险的方法既没有连贯性也缺乏系统性”。在提升对减缓措施递进等风险管理方法的理解和运用上,金融机构仍有很大的提升空间。

本篇介绍了减缓措施递进原则的概念以及它在各国法律法规和金融机构实践中的普及。下篇将具体介绍如何使用递进工具,识别和管理项目的生物多样性风险,并介绍相关案例。


生物多样性金融伙伴(PFB)

为了鼓励金融行业在生物多样性保护方面发挥积极作用,参与多方合作,创绿开展了“生物多样性金融伙伴(PFB)”项目,旨在倡导金融业通过创新的金融手段保护生物多样性,践行《生物多样性公约》责任。作为PFIB项目的一部分,创绿将与合作伙伴们一同,在10月至11月举办金融机构与生物多样性保护在线系列培训,与此同时,我们将持续地关注和解析国际会议进程。欢迎各界伙伴的加入!更多内容请持续关注创绿的公众号“星球公社”和官网(www.ghub.org)。


[i] IDB, ‘Guidance for Assessing and Managing Biodiversity Impacts and Risks in Inter-American Development Bank Supported Operations’ (2015)