观察特刊 | 2020第五届亚投行(线上)年会回顾

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亚洲基础设施投资银行第五届年会以线上视频会议形式举行。本次年会主题为“互联互通,面向未来”,围绕数字化基础设施、私营部门合作、区域互联互通、气候投融资、发展中国家疫情后经济建设挑战等主题,展开了关于亚投行应如何支持成员国乃至全球走向一个更加包容和有韧性的未来的讨论。

背景

2020年7月28日到29日,原定于北京举办的亚洲基础设施投资银行(以下简称“亚投行”)第五届年会,因受到疫情防控的影响,调整为线上视频会议的形式举行。本次年会以“互联互通,面向未来”为主题,在两天中分别举办了七场视频会议,期间,亚投行成员国理事、管理层、投资及政策团队与商业领袖、学者等社会各界专家分别围绕数字化基础设施、私营部门合作、区域互联互通、气候投融资、发展中国家疫情后经济建设挑战等主题,展开了关于亚投行应如何支持成员国乃至全球走向一个更加包容和有韧性的未来的讨论。中国作为建立亚投行的发起国,主办了此次形式特别的年会。


观察

一 “新型”多边 主义

亚投行于2016年创立于北京,经过四年多的运营,其投资足迹已遍布亚洲的23个国家以及非洲的埃及,截止目前,其投融资总额近200亿美元,分别涉及能源(24%)、金融中介(21%)、交通(18%)、供水与水利(11%)、城市基础设施(5%)、通讯通信(3%)及其他(18%)领域。国际合作层面,随着西非国家利比里亚的加入,该行的成员国数量从最初的57个创始成员国增至103,这些成员国家分布于六大洲,占全球人口总数的78%,GDP占全球总量的63%,这使得亚投行成为继世界银行的第二大多边开发银行。

如亚投行2019年报中提到的,成立五年意味着亚投行应从“新生”多边开发银行的身份“毕业”,而走向稳步的运营。在成员国家数量不断增长,投融资需求不断扩大的背景下,作为主要创始成员之一的中国,对处于这一重要节点的亚投行提出了几大愿景:

“聚焦共同发展,把亚投行打造成推动全球共同发展的新型多边开发银行。
勇于开拓创新,把亚投行打造成与时俱进的新型发展实践平台。
创造最佳实践,把亚投行打造成高标准的新型国际合作机构。
坚持开放包容,把亚投行打造成国际多边合作新典范。”
——习近平 2020年7月28日 亚投行第五届年会开幕式


这几大围绕“新型”和“创新”的愿景,再次呼应和强调了亚投行的核心理念。回溯设立之初的背景,亚投行被认为有望弥补以世界银行(世行)、国际货币基金组织(IMF)、亚洲开发银行(亚行)为支柱的传统多边金融的缺口,以尊重成员国需求和聚焦于基础设施建设——这一较少干预国家治理然而经济发展与民生的“硬件”条件的投融资理念,旨在开拓出有别于传统“南北”援助模式并避免布雷顿森林体系的矛盾与缺陷的新兴多边主义。同时,习近平的发言中,也表达了中国希望通过亚投行在多边主义上的创新实践和探索来参与国际治理,发挥自身影响力的愿望。

尽管秉持着核心理念与投融资实践的创新愿景,在初运营的几年中,亚投行的投融资决策与负责任的融资框架在一定程度上仍对于传统、成熟的多边金融机构较为依赖。如下图所示,从2016年到2018年,亚投行与世行、IFC、亚行等联合融资的项目较其独立融资的项目在数量上占优。作为“初生”银行,自身战略和治理仍在逐步建立的过程中,更多地采用联合融资模式不失为一种较为“精简”的策略。然而,从下图可看出,亚投行独立融资(浅蓝)的新增项目逐年增长,在2018年新批准的项目中,独立融资超过了联合融资项目的数量。

来源:CGTN


在此愿景和趋势下,亚投行面临着从“初生”到更多地依照自身战略、保障框架以及标准等进行更加自主的投融资的转型节点。就挑战而言,亚投行目前的战略和治理中存在的缺陷和威胁如无法得到及时的完善和调整,将会对亚洲乃至更多新兴市场国家造成长远的、难以抵消的影响,而中国作为亚投行的发起国和持有有一票否决权的股东,将不可避免地受到瞩目。


二 气候危机下、疫情后的世界,亚投行应如何行动

开幕式中,该行行长金立群提到了亚投行在此次疫情中对于成员国家的紧急支援,并称,医疗与卫生作为社会基础设施将成为亚投行未来长期投融资的方向之一。对于疫情后的运营与发展,金立群表示:“此次(疫情)危机结束后,我们将恢复到主要业务中,并朝着我们的长远目标前进。”

在新冠疫情爆发之前,亚投行投融资并未涉足医疗、卫生以及健康等领域,为了帮助成员国家填补紧急公共卫生需求以及减缓疫情影响的资金缺口,亚投行在四月份成立了“新冠肺炎危机恢复基金”,并在接下来的三个多月中向12个成员提供了超过59亿美元的融资。此次疫情期间亚投行快速地做出反应,回应了多个成员国家的紧急需求,确是良好地发挥了负责任多边金融机构的角色,除此之外,值得注意的是,此次年会对于此次疫情下凸显出的社会不平等的挑战、治理方面的空缺与无序、边缘人群危机下的脆弱以及韧性建设的急迫性,在此次年会中并没有得到充分的体现。

对于亚投行大多数发展中国家成员来说,此次疫情不仅造成了卫生系统危机和防控措施下的生产停滞,还严重加剧了各国克服社会不平等、贫困等挑战的难度。根据联合国发布的《2020可持续发展目标报告》,计划在2020年实现的17项可持续发展目标(SDGs)的进展仍处于落后形势,而新冠疫情的爆发抵消了过去十年来全球在减贫、医疗、教育等领域取得的许多成果,使得SDGs的实现更加艰难。报告预计,2020年全球将有7100万人重新陷入极端贫困,是自1998年来首次上升。

结合金立群提到的危机后亚投行将恢复主要业务一点,此次年会中我们并未观察到亚投行显示出重新评估疫情后其成员国家发展问题和韧性建设的紧急性的计划与意愿。回顾亚投行近年来先后出台的城市、交通以及电子等投融资战略,其中关于韧性建设和克服社会不平等以及惠及最贫困人口等方面,已经受到了一些民间组织的挑战。在疫情后贫困、边缘人群亟需援助和赋能的情况下,亚投行恢复其原有战略下的业务能否满足这样的急切需求,以及推动其承诺的SDGs的实现?

对于亚投行此次展现出的看待疫情后恢复的视角,与创绿作为长期跟踪与参与亚投行治理与投融资动态中,观察到的该行看待项目层面问题与矛盾惯用的“具体案例具体分析”方式,对于项目执行和监督存在缺陷与自身银行战略与治理上的割裂视角是相似的。这一点也反映在了该行关于交通与城市基础设施的战略当中,即亚投行将基础设施定义为“中性”的,是推动社会经济发展的积极因素,却没有对其中隐藏的有待解决的社会问题甚至可能加剧社会不公平的隐患与威胁足够重视。


三 气候与能源

年会期间,金立群再次代表亚投行强调了其气候承诺,他提出:“我们支持气候目标的达成[…]并致力于推动一个金融、社会、环境、经济可持续的未来”。此次年会中关于“投资气候行动”的讨论中,也回顾了亚投行一年以来采取的重要的应对气候变化挑战的积极行动,其中之一即该行于去年发行的气候债券。去年九月,亚投行与欧洲知名资产管理公司Amundi宣布成立总额为5亿美元的亚洲气候债券投资组合,旨在推动气候债券市场的发展并助力支持金融业实现气候目标。亚投行与Amudi将就此债券投资组合共同推出气候变化投资框架,据悉,该框架将用于筛选于支持气候表现良好的、绿色的投资者,以此鼓励投资者更多地考虑气候与ESG因素。除此之外,能源作为亚投行投融资组合中占比最大的领域多次被提上议程,面对与会专家关于亚投行对煤炭、天然气等化石能源投融资考虑的关切,亚投行表示,目前银行并没有向煤炭行业融资的意向,而对于天然气,该行认为是目前全球能源转型中重要的过渡能源。

作为诞生在《巴黎协定》达成背景下的多边开发银行,亚投行将对《巴黎协定》以及SDGs的承诺纳入了《能源投资战略》等重要治理文件中,对于煤炭的态度仍然是拒绝的,我们认为这对气候行动来说存在很大积极意义。尽管如此,我们仍可以看出其能源项目的投融资对于化石能源的偏好以及开发与支持分布式可再生能源的不足。据统计,亚投行目前的能源投资组合中,化石能源项目的投融资占能源项目总额的54%,而可再生能源仅占24%,然而其中大部分为较有争议的水电项目。

亚投行目前对于能源项目投融资的选择与全球面临的气候危机背景,以及多边主义应采取的更有雄心的行动这一点仍存在差距。据亚投行多次声明,这样的选择与该行把持的“尊重和顺应借款方需求”是息息相关的,这也是环境组织一直以来重点关注的问题。开幕式中,习近平提出亚投行应“遵循国际通行标准、尊重普遍发展规律同适应各成员自身发展的实际需要有机结合起来,创造国际发展合作最佳实践”。目前,部分亚投行成员国家仍处于转型初期,其国家战略中的能源发展目标与国际通行标准以及气候危机的紧迫性尚不能达到一致,对此,创绿观察员认为,亚投行作为多边开发银行,应为其成员国家提供转型上的技术与资金支持,让具备发展与公共性质的资金流向清洁与环境友好的领域。

在疫情危机应对和恢复的重要时期,大量公共、援助资金将流向各个重要经济和民生领域,结合亚投行气候变化投资框架制定的背景下,这将是亚投行可以做出更加有雄心的行动来兑现其《巴黎协定》与SDG承诺的重要时机。亚投行目前尚未制定除了《能源投资战略》以外的与气候变化行动相关的计划与战略,而气候债券下的气候变化投资框架或将成为该行参与推动气候证券和ESG投资的关键性框架,这也将成为社会各界衡量亚投行环境与气候表现的重要依据。


结语:重要转折点下的机遇

此次年会由于受到疫情的冲击,仍有许多重要的交流与讨论还未涉及或深入,但在接下来的一年中,亚投行将面对多个重要治理决策的节点,包括《环境社会保障框架》的磋商与修订、《气候变化投资框架》的制定、亚投行与民间组织的对话以及将于COP26上与其他多边开发金融机构一同发布的行动路线图。

正如疫情所警示的,在全球化市场经济的大趋势下,灾害与危机造成的破坏也是联动的、全球性的,而目前许多国家与地区在危机下凸显的韧性不足和脆弱,意味着气候危机将带来的灾害会形成更加严重的威胁。目前我们面临的,是威胁与机遇共存的未来,在新冠疫情为各国提供了制定恢复计划的重要但短暂的机遇窗口,亚投行作为资助多个此次受到疫情严重影响的亚洲乃至全球的多边开发金融机构,应把握重要的一年,做出有雄心的气候变化行动计划和韧性建设投融资路线图,在良好地保障目前项目避免加剧社会不平等现状的同时,资助成员国家更多地投入到消除贫困,为边缘人群提供可及的基础设施与服务,并在关键决策过程中有效地向成员国在地民间组织、环境智库等各利益相关方咨商,更加积极地兑现《巴黎协定》承诺以及助推SDGs目标的实现。


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