第278期 | 对《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》第二版意见征询稿反馈

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本期快讯将从清洁能源发展角度看《能源法》及其反馈

4月10日,国家能源局发布《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》,面向社会征求相关意见与建议,截至日期为5月9日。本次征求意见稿是在2017年《中国人民共和国能源法(送审稿)》基础上完善形成的,距离2007年能源法征求意见稿第一次发布已时隔十三年。此稿和先前版本相比有很大的调整,尤其体现在能源改革方向。新版本在优先发展可再生能源,完善消纳保障措施等方面提出了初步解决思路。本期快讯将从清洁能源发展角度切入,通过对业内专家的讨论和意见的梳理,总结出以下几点反馈供各位读者参考。

背景

在中国积极应对气候变化的几十年里,能源行业也发生了巨大的变化。此次征求稿的发布不仅总结了中国多年来的经验,也以法律的形式将其中较成熟的内容确定了下来。在战略方面,征求意见稿明确提出能源开发利用应与生态文明相适应,并以绿色低碳作为发展战略之一。这对明确国家能源战略、引导清洁能源转型以及平衡各方利益主体等方面有着重要意义。同时,这也将有助于促进中国落实应对气候变化的承诺。2015年,中国提交了应对气候变化的国家自主贡献,承诺到2030年,非化石能源占一次能源消费比重将提高至20%左右。在此基础上,有研究进一步指出,到2035年,中国煤炭消费比重需要降低至40%,并大幅提升清洁能源比重。然而截至去年年底,中国非化石能源消费仅占比15%,距离中期规划目标仍有一定距离。若要确保新能源法中对能源转型方向与气候雄心相匹配,中国还需要加大力度持续推动清洁能源转型。基于此,下文将对征求意见稿收集的相关意见和讨论进行呈现。

立法目的:

征求意见稿在总则的立法目的中提到“优化能源结构”的目标:

“为了规范能源开发利用和监督管理,保障能源安全,优化能源结构,提高能源效率,促进能源高质量发展,根据宪法,制定本法。”

在可持续发展和应对气候变化背景下,能源系统进行去碳化转型已成为趋势,能源安全的含义也随之发生变化。在立法目的方面,能源法应为中国促进能源低碳发展、落实国际承诺提供法律保障。建议在目的中增加“促进能源系统发展与可持续发展和应对气候变化目标相一致”。

推行能源发展量化目标管理制度

除了在战略层面上明确了绿色低碳的发展路径,此次征求稿也在具体条款方面提出将优化能源产业结构、优先发展可再生能源、提高非化石能源比重等措施。第三章第三十二节对“优化能源结构”进行了解释:

“国家鼓励高效清洁开发利用能源资源,支持优先开发可再生能源,合理开发化石能源资源,因地制宜发展分布式能源,推动非化石能源替代化石能源、低碳能源替代高碳能源,支持开发应用替代石油、天然气的新型燃料和工业原料。”

针对此目标,研究机构认为征求意见稿在提及促进能源结构优化方面,缺乏具体关于煤炭、石油、天然气、核能和可再生能源的量化目标管理制度,建议推行能源发展量化目标管理制度。此外,在目标依据方面,国家应当制定中长期和阶段性能源发展量化目标,综合考虑能源安全、生产和生活消费需求,以及环境治理、国家应对气候变化承诺方面的要求。

优先发展可再生能源

为调整和优化能源产业结构和消费结构,征求意见稿也提出“优先发展可再生能源”的发展方向。征求意见稿总则的第四条(结构优化)提到:

国家调整和优化能源产业结构和消费结构,优先发展可再生能源,安全高效发展核电,提高非化石能源比重,推动化石能源的清洁高效利用和低碳化发展。”

此次征求意见稿也是国家首次明确并将可再生能源列入能源发展的优先领域。华北电力大学教授、能源互联网研究中心主任曾鸣表示“对于可再生能源如何开发,如何消纳,都从法律上作出了一系列规定,这是征求意见稿最大的亮点。” 而早在2006年中国就开始实施《可再生能源法》,但该法一直存在法规间不协调、执行不到位等问题。此次征求意见稿通过完善更健全的法律体系解决了我国能源领域一直缺乏法律统领的问题,且明确规定严格执行可再生能源发电相关制度机制,有助于缓解先前执行不到位的问题。此外,针对优先发展可再生能源是否可以带来“投资热”话题,专家指出,征求意见稿对进一步提升可再生能源的投资的空间有限。

《能源法》对可再生能源的发展只是确定了基本的原则,但最终还得看政策制定者具体出台什么补贴政策来刺激可再生能源的发展。最后,值得注意的是,虽然在此次征求意见稿中可再生能源和传统化石能源的地位看似有了颠覆性的变化,但就国家鼓励化石能源的合理开发来看,化石能源的基础性地位似乎在相当长的一段时间内仍未被动摇。考虑到中国在应对气候变化的长期目标,以及国家计划到2050年非化石能源的占比达到50%,以中国2019年非化石能源消费占比15%,且每年不到1%的变化情况来看,要想实现我国在巴黎协定上的气候承诺,中国还需根据中长期发展规划,加速发展可再生能源,持续推动清洁能源转型。

消纳保障制度

电力消纳是阻碍可再生能源发展的一大难题。长期以来我国存在因消纳不足导致的弃水、弃风、弃光等现象。针对此问题,第四十五条具体提出:

“国家建立可再生能源电力消纳保障制度,规定各省、自治区、直辖市社会用电量中消纳可再生能源发电量的最低比重指标。 供电、售电企业以及参与市场化交易的电力用户应当完成所在区域最低比重指标。”

“未完成消纳可再生能源发电量最低比重的市场主体,可以通过市场化交易方式向超额完成的市场主体购买额度履行义务。 国务院有关部门根据交易情况相应调整可再生能源发电补贴政策。”

本次征求意见稿针对“消纳”问题进行了制度设计,明确了消纳保障制度的强制性、消费管理政策以及不同责任主体的责任。有专家认为,以上系列措施具有很强操作性,但依然存在一些可以继续完善之处。条款中关于可再生能源补贴对象的划分界限不清晰,征求意见稿仅提到补贴可再生能源,但对于最需要补贴的农村等偏远地区并未提及。另外,征求意见稿对于落实消纳保障制度的核心问题并未细化。绿证交易制度通常与可再生能源配额制配套,市场主体可自愿认购绿证对应可再生能源电量替代消纳量,但对于绿证交易市场机制、消纳量交易市场机制、两种机制之间的衔接,以及未来如何与全国碳交易市场机制衔接等问题也都未有提及。

问责制

反思我国十多年的能源法制建设轨迹,对于主体责任义务的约束一直留有空白。“十五“规划中环境指标的”落空”也出于配套保障措施的缺失。为确保法律在制定后能够真正得以落实,建立完善的问责制应是重中之重。对此,本次征求意见稿也涉及到问责条款,其中包括关于以上提到的关于配额消纳制度第四十五条第一款:

“ 国家建立可再生能源电力消纳保障制度,规定各省、自治区、直辖市社会用电量中消纳可再生能源发电量的最低比重指标。供电、售电企业以及参与市场化交易的电力用户应当完成所在区域最低比重指标。”

以及先前提到的关于结构优化,发展可再生能源的总则第四条:

国家调整和优化能源产业结构和消费结构,优先发展可再生能源,安全高效发展核电,提高非化石能源比重,推动化石能源的清洁高效利用和低碳化发展。”

针对配额消纳制度第四十五条,专家指出,关于供电、售电企业以及参与市场化交易的电力用户”要履行的收购义务,并没有明确规定主体要如何完成,也没有具体规定相应的法律责任。除此之外,业内人士也指出,本次征求意见稿中的许多部分内容并没有与之对应的相关问责条款。大部分规范更侧重于倡导,而并不具备法律约束力。在国家可再生能源开发利用方面,也缺乏对地方政府和各类市场主体在内的履行义务主体由明确的规定。专家建议应当完善相应的问责机制或惩罚措施,以保障能源发展目标的实现。

鼓励加强化石燃料及高耗能产品的进出口管理

征求意见稿在在第八十六条“投资贸易合作”中提到鼓励对化石燃料的进出口管理:

“国家鼓励进口清洁、优质能源,引进先进能源技术,加强化石能源和高耗能产品的进出口监督管理。”

可以看出,征求意见稿在能源投资贸易合作方面鼓励“加强化石能源和高耗能产品的进出口监督管理”对促进能源清洁化有着积极的意义,但针对此类能源监督管理还缺乏明确的说明指导,以确保其有效的落实。

能源数据统计与公开

低碳能源转型政策的制定、实施和监控还有赖于坚实的统计数据。征求意见稿中对于能源数据方面的规定有如下两条:

第六十七条 〔价格成本监审〕

价格主管部门按照规定开展能源价格成本监审。能源企业应当按照价格主管部门的要求,及时、真实、准确提供价格成本数据,接受价格成本监管。”

第九十八条 〔非现场监管〕

“能源企业应当主动接受能源主管部门和有关部门的非现场监管,积极配合能源主管部门做好系统接入、数据信息报送等工作。”

对此,专家认为,《能源法》中还需补充关于能源数据统计体系的相关规定,以巩固支撑能源高质量发展的数据基础。其中包括完善企业和地区层面的数据报送和统计制度。 另外,在确保信息安全的前提下,中国还需逐步推动不同能源数据对外公开,以及监督者的数据可获得性,最终助于公众参与,促进社会形成合力,共同推动能源低碳转型。

来源:新浪科技

资源共享

法律草案:国家能源局关于《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》公开征求意见的公告(国家能源局)
新闻报道:《能源法》征求意见,争议问题有了初步结论(中国能源网)
新闻报道:2050年中国非化石能源占一次能源消费比重将达50%以上(人民网)
新闻报道:首部《能源法》出台在即,为能源绿色发展保驾护航(中国综合开发研究院)
新闻报道:《能源法》系列解读之二:可再生能源投资会焕发第二春么?(北极星售电网)
新闻报道:能源法探讨专题|从可再生能源补贴角度谈《能源法》的完善(索比光伏网)
新闻报道:《能源法》:破解可再生能源补贴和消纳难题的坚强保障(国际能源网)
新闻报道:对《能源法(征求意见稿)》的建议(北极星售电网)

大家说

“未来,可再生能源或将告别此前尴尬境地,以‘能源第一网红’的角色,迎来实实在在的发展机遇。”——协鑫集团董事长,朱共山

“(如果《能源法》颁布,将对正在进行的“十四五”能源发展规划以及相应的一些子能源规划,起到积极的促进作用。)‘十四五’能源发展规划也将可再生能源发展放在重要位置。有了法律的保证,‘十四五’能源发展规划中制定的方案和重点工作才更有利于实施。”——华北电力大学教授、能源互联网研究中心主任,曾鸣

活动预告

2020年5月9日 – 《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》公开征求意见截至日期

这次《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》经过多年的修改再次向社会公开征求意见。相关部门鼓励各单位和社会各界人士在截止日期之前以邮件的方式提出宝贵意见。查看详情

2020年5月13日下午2点(北京时间) – 亚投行-CREIA网络研讨会(线上)

该网络研讨会由CREIA与亚投行合作举办。会议主要为了帮助可再生能源企业及行业把握新形势下融资需求变化,针对亚投行新设立的“新冠肺炎危机恢复基金(CRF)”进行介绍和在线交流。查看详情

2020年5月21日 – 全国政协十三届三次会议(北京)

由于新冠肺炎疫情的影响,原定于3月3日召开的全国政协十三届三次会议被推迟。在政协第十三届全国委员会第三十五次主席会议召开期间,会议建议全国政协十三届三次会议于今年5月21日在北京召开。

2020年5月22日 – 十三届全国人大三次会议(北京)

由于新冠肺炎疫情的影响,原定于3月5日召开的十三届全国人大三次会议推迟到今年五月举行。