中国经济导报记者|陈阳 邓飞
11月12日，十八届三中全会在京闭幕，会议首次提出“用制度保护生态环境”。全会强调，要紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。如何看待十八届三中全会公报对于生态文明的论述？下一步生态文明工作又该如何落实？就此，中国经济导报记者采访了国际自然资源保护协会高级顾问杨富强、创绿中心气候与金融政研部研究员李莉娜，从NGO的视角解读公报中有关生态文明的内容。
生态执法要有法可依、执法必严、违法必究
中国经济导报：十八届三中全会提出，要建立完整的生态文明制度体系。您认为，应从哪些角度构建生态文明制度体系？
杨富强：十八届三中全会提出，必须建立系统完整的生态文明制度体系。这种制度体系包括法律、法规、政策、公共管治、市场和国际管理的制度体系等。首先在法律上要加紧修改和完善《环境法》、《大气污染防治法》和建立《气候变化法》。全会的文件切中了要害，要紧紧依靠法律体制的建设和法律的贯彻实施，引导企业积极保护环境，鼓励全民参与和监督。当前最重要的一点是，在《环境法》和《大气污染防治法》的修改中，使法律发挥应有的功能。全会关于加快生态文明制度的建设会促进解决目前在《环境法》和《大气污染防治法》修改中一些争论不休的问题，例如加大惩罚力度和公众广泛参与的问题等。加快《气候变化法》立法，推动低碳绿色经济发展。
李莉娜：目前的生态环境保护管理体制要进一步改革，以适应环境保护的更高目标和更严要求。首先各地政府官员要破除唯GDP论的思想，树立社会、经济、环境全面发展的理念和行动，尤其要把保护环境提到日程上来。在环境监管中，只重视事前监管，放松事中监管和缺乏事后监管。缺乏事后监管是造成我国环境恶化和排放量激增的重要原因之一。要严格环境监管部门的职责和干部的考核，真正发挥好环保一票否决的权力。监管工作中采用行政的手段多，缺乏有效的市场手段。
需加快建立自然资源合理利用制度
中国经济导报：十八届三中全会首次提出要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，并重申划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。在资源综合利用方面，建设生态文明制度下一步有哪些措施可以实施？
杨富强：在执法基础上，要健全自然资源产权制度和用途管理制度以及推行资源有偿利用。中国人口多，资源禀赋差，人均生态足迹高。节约资源要首先从源头的开采管理做起。在开采中要明确产权，明确产权的归属和监管单位。防止在资源的开采中滥采滥伐，使大量的可采资源丢弃，既浪费了资源又污染环境。例如，我国水资源的管理实行史上最严格的管理办法。水资源在中国的地域空间分布上十分不均匀，有的地区水资源极度贫乏。在工业布局和农业生产的发展上，要明确水权的有偿使用和转让。现在有许多新的煤电厂和煤化工基地布置在水源贫乏的地区很值得商榷。加强管制和明确水的用途，要根据计划和市场机制，分配和利用水量。
李莉娜：要明确制定各种资源的有偿使用，资源税要尽快地进行推广，防止有限的资源破坏性的开采。通过调整资源税率，改变开采者的资源开发强度，达到资源的可持续利用。推广资源税和其他合理的税种，可以促进其他替代物品的发展，以使我国有限的资源能够得到更长时间的合理开发利用，支持我国的经济长期可持续发展。在全国的区域划分中应有不同的功能定位，特别是生态保护区域，要明确划定环境保护红线和建立生态补偿制度。在生态优先的区域，要严格禁止任何污染企业的进入。为了保护环境生态系统，例如水源、珍稀植物资源和生物保护等，政府的补贴和资助是十分重要的手段。在许多能源的开发实践中，为了满足东部经济发达地区的能源需求，能源资源丰富的西部地区加紧开采，对环境和当地的群众生活和身体健康造成了很大的破坏和影响。要推广生态补偿制度，具体地说，经济发达的地区要补偿环境优先的区域，东部地区应该帮助西部地区的发展。
自然资源产权应与开发责任紧密联系
中国经济导报：十八届三中全会重新提出建立自然资源产权制度，这个提法有何意味？
杨富强：自然资源产权制度在我国实行了比较长的时间，不是一个新的词汇，例如林权和土地使用权。国际上自然资源产权制度建立的比较早也比较完善。自然资源是国家资产。我国在自然资源的产权制度方面不完善，支离破碎。不同的自然资源的产权制度不一致，监管比较混乱和薄弱。这导致我国自然资源开发滥采滥伐，甚至无证开采。资源破坏浪费严重，对生态环境和对公众的身体健康造成很大的破坏和威胁。全会重新提出要建立自然资源产权制度就是要更好地合理利用自然资源，有效地开发自然资源，而且把产权和开发资源中的责任要紧密联系起来。在产权的规定中要明确开发单位的权利以及责任。我国人口多，自然资源资产产权制度对于统一规划我国有限的自然资源的合理开采是很有必要的。
中国经济导报：所谓资源有偿使用制度，十八大报告已提及，既为“制度”，必然是一个稳定的体系，它包括哪些方面？
杨富强：自然资源资产有偿使用制度是一个稳定的综合的体系，包括了各个方面并互相支撑。首先，这种制度必须要有强有力的法规法律做基础。比如自然资源资产有偿使用在法律方面要作出明确的规定，保护契约的有效力。其次，政府的监管体系能够有效地监管资源有偿使用，并做出相应的规定，如果违反法律和规定必须要受到惩罚。公共管治在整个社会中包括政府、企业、团体、公众在使用自然资源中应该有什么样的规定、权力、义务和责任。比如说企业应该怎样来获取资源并且能够使用。还有一点，资源使用付费的资金应该怎么利用等。最后，有偿使用也要对包括环境生态、公众身体健康、气候变化在内的相关领域作出明确的界定。
中国经济导报：实现资源有偿使用，是否会带来新的不平等，即资金实力雄厚的部门，可以获得更多资源，可资金缺乏的部门，可能会非常被动？这是否会导致资源使用只是靠资本说话，生态文明概念变成资源消费概念？
李莉娜：实现资源有偿使用时会带来新的不平等。比如，在页岩气的开发时进行区块的划分并招标，竞标的单位要有技术和资金的能力。竞标时要打破垄断，鼓励更多的企业参加竞标。在竞标中也要明确开发对环境的影响，比如说，水、土地和甲烷排放都要在环境的监管中加以制约。在法律和政策方面要使新的不平等能够最小化，如果不平等比较严重的话政府可以进行干预，采用其他的市场和行政的手段使这种资源的利用比较公平。
来源 中国经济导报
