对亚洲基础设施投资银行能源投资战略第二版意见征求稿的反馈

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亚洲基础设施投资银行(以下简称AIIB)于2016年10月发布《亚洲基础设计投资银行能源投资策略(讨论及征求意见稿)》,并于2016年底和2017年初先后两轮公开征求意见。我们期待AIIB对利益相关方的开放讨论、参与监督、以及合作研究一直保持开放性,正如此次文本面向全球征求意见。在更加广泛的项目投融资活动中,独立、专业的第三方机构能提供环境及社会视角的审核服务以及监督,这对形成合理的融资机制、良好的项目治理至关重要。

创绿研究院

2017年3月9日

 

亚洲基础设施投资银行(以下简称AIIB)于2016年10月发布《亚洲基础设施投资银行能源投资策略(讨论及征求意见稿)》,并于2016年底和2017年初先后两轮公开征求意见。2016年12月,AIIB发布了对全部44宗反馈意见核心要点的提炼。2017年1月,AIIB发布了调整后的能源投资策略文本(以下简称“文本”)。我们注意到文本从最初的12页扩充到了25页,说明AIIB做了大量增补和调整工作。我们赞赏AIIB先后两轮征集意见,重视第一轮的意见并做出切实调整和认真反馈。对于第二版意见征求稿,我们的反馈如下:

 

1. 关于准则和目标

我们赞赏AIIB支持国际承诺,包括SE4ALL、巴黎协定、 SDGs(尤其是SDG7能源部分)。我们赞赏AIIB对亚洲能源情况的深入了解和分析,明确指出该地区能源产业的特点,即化石能源产量快速增长、人均能耗低但正在迅速增长、碳排放强度高。同时,能够负担的、可持续、可靠的能源供给,是亚洲地区面临的首要问题,这跟大部分非OECD国家的情况是一致的。因此,亚洲地区几乎集中了能源领域最突出的各种挑战,包括实现区域能源的可持续供给,也有减少化石能源使用造成的污染以及排放的突出问题。AIIB的能源投资,必然要充分兼顾能源供给、能源清洁性以及加速可再生能源替代的三重目标。AIIB对这一情况已经有清醒的认识。

 

文本通过第17、18、19三则表述概括了AIIB能源投资策略的目标,但我们认为现有的表述更接近于宗旨或准则,因此建议AIIB提出更具体的约束性目标,并形成实施的路线图。AIIB作为新的多边金融机构,已经充分认识到的亚洲地区能源挑战,有理由树立更加进取的量化目标,包括但不仅限于:该地区碳强度的降低;该地区一次能源结构中的化石能源比重的降低;该地区一次能源结构中的可再生能源比重的提升等。以上量化目标,有赖于更积极地通过项目投资,推进新增的可再生能源供给以及有效提升能源效率水平。

 

2. 关于煤电投资的阐述

AIIB在文本的第36条有关化石能源电力投资的阐述中,提及了对于煤电投资的态度,即低碳排放的燃油和燃煤电厂在以下几种情况下将被予以支持:

 

– 项目将取代现有的更低效的产能;

– 项目对完善电力系统建设并提升其可靠性是不可或缺的;

– 该地区不存在可行的或经济上可负担的替代方案,特别是在低收入国家。 

  

我们同时列出其他传统多边开发性金融机构近些年在煤电投资上的政策:

 

 

由以上煤电投资政策不难看出,《巴黎协定》生效加速了全球实现减排目标的行动,这也使逐步减少和摆脱对化石能源特别是煤炭的依赖成为各国清洁能源转型的首要任务。此外,包括中国在内的发展中国家也在经历着燃煤造成的严重空气污染。此背景下,涉煤行业特别是煤电投资,具有很高的敏感性,多边金融机构在近年的能源政策调整中,对于涉煤项目投资的态度已趋于一致,即总体排斥,但会根据实际发展需求来考虑作为过渡性方案。我们认为这一态度是比较务实的,说明包括AIIB在内的众多开发性金融机构已关注煤电投资可能带来的财务风险。

 

AIIB在文本中提出的煤电相关内容,较其他三家多边金融机构在选择投资的条件描述上更为具体,但我们认为还是缺少更为清晰和明确的界定,否则将容易在实施中缺乏其投资煤电“必要性”的判断依据。时间过度,设定减量和替代目标,建议AIIB在煤电投资决策上做深入界定,包括:

 

 

此外,伴随全球去碳化趋势,火电在很多地区正因能源结构调整、综合成本提高以及环境约束加紧成为搁浅资产。我们强烈建议AIIB加强对能源项目排放水平与投资经济性的评估模型研究、完善能源基础设施投资的风险管理体系。AIIB在文本中对加强评估研究的必要性也有表述。我们有兴趣与AIIB共同完善相关的经济评价方法。

 

3. 关于核能

我们赞赏AIIB对核能的拒绝态度。

 

4. 关于水电

文本第34则叙述了AIIB对于水电项目的政策,提出应考虑环境社会经济友好性。我们认为需要进一步明确,特别是大水电建造对生态造成的不可逆转的影响,以及可能带来的大规模移民安置问题也难为解决。在亚洲地区的重点跨境流域,建议不支持大型水电工程建造。小型水电建设要严格进行环评,环评的实施方法、委托机构、关键指标等,建议予以明确。

 

5. 关于能效及输配电项目的机遇和挑战

AIIB在其路径描述中专门论及了能效和输配电项目。输配电项目和去中心化的电力系统,确实是有必要在亚洲地区加大支持的方向,我们赞赏AIIB在政策文件中不仅提出增加抗灾性能更强、智能化水平更高的输配电项目,而且提到了协助相关国家实现应用的目标。AIIB归结出这样一些能源金融政策的教训及启示:输配电项目需要整合技术因素和管理、网络效率,以及为消费者赋能。这些问题涉及面广泛,不仅仅是技术或融资问题。可再生能源及能效项目(需求侧居多)常常较为分散,需要专门技术以及金融中介。能效项目一般都需要针对具体情况做融资设计,需要基于长期的、综合的、弹性的能效框架,也需要在地金融机构的参与。实际情况的确如此。石油和天然气开采项目能够大幅改善能源安全性,但需要谨慎、全面的评估。

 

AIIB在这方面已充分重视,也看到了挑战所在,并坦率表示目前还不具备足够的能力来提供技术援助,但会通过建立多方面合作来弥补这一限制。能效及输配电项目的复杂性,要求专门团队来完成判断、实施推进。因此,我们建议AIIB及早开始组建这一团队,并在主要投资区域内建立在地专家网络,与自有专家团队协同工作。除技术专家外,还应通过与在地开展政策对话,有针对性地进行技术咨询,这也是过往传统多边金融机构在能源投资领域的有效经验。

 

6. 与其他金融机构和资本市场的关系

我们赞赏AIIB明确表示在运作初期不支持政策性金融工具或行业性信贷,这将有利于AIIB保持其自身政策准则,并对项目投资的财务状况始终有清晰的判断。但我们同时认为,与项目所在地金融机构的合作也尤为关键,例如,世界银行国际金融公司(IFC)的CHUEE能效融资项目,其突出经验之一是通过知识、经验和资金的支持,推动当地金融机构成为融资和项目管理的主体,使其当地经验发挥价值。与其他金融机构的深入合作也可能带来风险,比如有些投资项目可能无法直接置于AIIB的评估和风险管理视野之内。这有赖于设立边界并形成明确的工作机制。

 

此外,AIIB也表示出对与现行多边开发银行开展合作保持开放,以提高项目的投资可行性,并借鉴和采纳其在环境社会保障方面的国际良好实践。我们还注意到AIIB在文本中重点提及了对全球气候资金(GCF)和全球环境基金(GEF)合作的期待,这都值得肯定。我们建议AIIB:

 

– 与其他多边发展性银行在应对气候变化和可持续发展目标所涉及的广泛领域保持对话,建立并完善自身治理机制;

– 审慎地与当地商业银行开展合作,培育与AIIB在能源领域投资策略上具有共识的合作伙伴,共同投资于可再生能源领域,以期降低投资风险、去除市场壁垒;

– 在任何合作项目中,都应直接管理投资项目的环境和社会风险,这一点至关重要。

 

7. 关于信息披露与信息公开

在文本述及的私人资本介入、与其他金融机构的合作等方面,及时且充分的信息披露与信息公开都将有助于AIIB能源项目的投资决策和风险控制。这意味着:

 

– AIIB对其直接投资的能源项目,应及时充分的披露项目及其涉及环境社会影响方面的信息;

– AIIB对所有可能涉及的合作伙伴,也应做出统一标准的信息披露要求。

   

我们认为这一点对确保气候、环境和社会正面效益,以及受投资项目影响的社区都非常重要,我们愿意与AIIB共同完善相关的信息披露标准。

 

8. 关于评估项目投入产出的指标框架

我们赞赏AIIB以附件形式提出一个项目的投入产出框架,并尝试纳入具体指标。这一框架非常值得在实践中迅速完善并进一步细化,这包括能效提升的相对水平;对社会资本投入的撬动并降低其在可再生能源转型投融资中的投资风险等,我们也愿意与AIIB共同完善这一框架。

 

综上所述,我们期待AIIB在汲取各方意见和建议的基础上,早日完成文本的定稿和发布,相信这一文本会对AIIB未来能源投资起到建设性的作用。我们期待AIIB对利益相关方的开放讨论、参与监督、以及合作研究一直保持开放性,正如此次文本面向全球征求意见。在更加广泛的项目投融资活动中,独立、专业的第三方机构能提供环境及社会视角的审核服务以及监督,这对形成合理的融资机制、良好的项目治理至关重要。我们与AIIB共同意识到亚洲地区的能源和基础设施挑战,共同肩负巴黎协定目标的使命。对于能源领域投资的长远经济性评估、对于能源投资综合效益和风险的分析评估,以及AIIB已发布的环境社会保障和信息披露等政策的落实,我们都愿意与AIIB共同探讨、研究和完善。期待这些努力有益于我们共同的目标早日达成。

 

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