南极海洋谈判失败分析

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在2018年南极海洋生物资源养护委员会(CCAMLR)的年会上,有三份海洋保护区的提案没有获得通过,因此引起了 […]

在2018年南极海洋生物资源养护委员会(CCAMLR)的年会上,有三份海洋保护区的提案没有获得通过,因此引起了各界的广泛关注。作为连续观察该进程七年的观察员,我来尝试对这个问题,做一个简单的分析。

首先,南极海洋的法律属性是公海,是属于全人类的海洋,规制这片海域的是南极海洋生物资源养护委员,这个委员会是基于《南极海洋生物资源养护公约》(CAMLR 公约,下称《公约》)而形成的。 公约诞生于由南极条约协商会议1970年代的讨论,是南极条约体系的一部分。委员会在其科学委员会的建议下,通过规制渔业的活动,来实现海洋生物资源的养护。这个组织的决策机制是协商一致(consensus),实际上就是一票否决,任何一个管理措施的提案或者提案,只要一个国家反对就不能获得通过。CCAMLR也会依据《公约》第九条第二款(f)(g)项的规定设立过小规模管理单元(SSMU)或者小规模研究单元(SSRU)这样临时的禁渔区。这两项也被认为是是设立海洋保护区的法律依据。

今年的年会上一共讨论了三份海洋保护区的提案。一份是澳大利亚和欧盟提出的东南极,海洋保护区提案,这份提案自2010年就开始提出,然后历经多年讨论和修改,从原来的七块保护区已经删减为三块,而且允许多重利用,就是说根据不同的需要,可以展开科学研究和研究性捕鱼,但是这份保护区原来就是人迹罕至的区域,与罗斯海相比数据基础较为薄弱,因此一直没有得到中国的支持。威德尔海保护区是欧盟提出的海洋保护区提案,主要工作是德国的阿尔弗雷德魏格纳极地与海洋研究所来完成的,多年以来,挪威因为其在威德尔海所对应扇区自身原来的领土主张的利益,所以对这个保护区的支持也比较谨慎。西南极半岛的保护区是由智利和阿根廷提出的,这两个保护区经过了多年的科学的讨论,去年提出的是一个一个初步的方案,今年它作为一个正式的保护区提案,提交到了委员会。西南极半岛区域也就是世界粮农组织的渔区第48区,这里是全球升温最快的区域之一,也是磷虾捕捞最密集的区域。而中国2007年加入ccamlr主要出发点也是希望能参与南极海洋治理的同时,在南大洋开展磷虾捕捞。

从生物量来看,南极的磷虾是可能是世界上生物量最大的生物之一,因此对于人类的粮食和营养安全具有战略性的意义。但是磷虾作为南极海洋生态系统的关键物种,处于食物网的核心位置,同时磷虾的代谢活动也有吸收二氧化碳的作用。

今年三个保护区提案没有得到通过,并不出乎长期观察这一进程的专家的预料。主要原因有这么几个:

南极条约只是冻结了领土主张,而保护区的提案国,往往恰好就是,这些区域所对应扇面的主张国。因此这些保护区的提案可能被视为是强化其领土主张的一种圈地行为。对于领土主张国,南极属于自己的核心利益之一,因此会投入大量的人力物力来推进南极的制度建设,而对于非主张国和后来者,中国在这方面的投入就非常有限,以至于没有技术能力在海洋保护区问题上进行对等的讨论。特别是当中国把海洋保护区建设视为对现有南极条约体系的一种挑战的时候,立场也会趋向保守。

《公约》的原则中明确提出的原则是“要防止在近二三十年内南极海洋生态系统发生不可逆转的变化或减少这种变化的风险”。南极海洋保护区的出发点是为了保护生态系统在应对气候变化的适应力,而不是要回应一个非常紧迫的危险,或者是从已经造成的损害中恢复,这种应用预警原则的方式,与一些国家所采用的方式是有区别的,因此也很难得到这些国家的认可,他们会认为在这里,因为没有直接紧迫的威胁,没有设立海洋保护区的需要,特别是当这些国家还抱有期望,要在这里开展捕鱼的时候。

今年的谈判与往年相比还是有一些特殊性。首先从外部环境来看,国际环境对国际社会对于海洋保护的关注度越来越高,去年联合国召开了首次海洋大会,全力推动“2030可持续发展目标”中海洋相关的目标。今年联合国开始在海洋法公约下正式谈判公海上生物多样性的养护和可持续利用的新条约,其中也包括在公海设立,保护区的内容。国际自然保护联盟(IUCN)在今年年初也发布了《大型海洋保护区:设计与管理指南》。此外,在环保组织的推动下,全世界有数百万人,签名支持南极海洋保护区的设立。

从会议内部来看,首先中国和俄罗斯还是通过一般性的论点来反驳一个非常具体的养护措施,说明其依然没有准备好进入实质性谈判。南极海洋保护区其实从2005年就开始提了,然而中国对此问题依然没有形成系统的结合科学与政策的应对方案。中国在2015年同意罗斯海保护区,主要是中美高层磋商形成的政治意愿的推动,当时的谈判中国代表团是被迫仓促应战。俄罗斯的问题也是其代表团的参与,完全被他们的渔业部门所主导。渔业部门把一般都会把南极海洋生物资源养护委员会看作是一个渔业管理的论坛,这些部门的代表不会去参加,南极条约协商会议,他们认识不到南极海洋生物资源养护委员会,作为南极条约体系中一员的这种特殊的价值。挪威也是一个渔业大国,有着捕鱼的需要,同时挪威也希望在海洋治理中扮演更重要的角色,特别是扮演强调捕鱼的国家和强调保护的国家之间桥梁的作用。此次挪威表示了对威德尔海部分区域的支持,但是认为东面覆盖其领土主张的部分“需要更多科学研究”。

作为一个观察员,我个人认为,既然海洋保护区在中国、俄罗斯和挪威遇到的这个反对是政治性的,就需要通过政治性的渠道进行解决,例如更高级别政府官员之间的协调,甚至是南极战略政策决策者之间的磋商。这个问题没有解决,在技术层面讨论是没有办法推进的。而目前来看,中国跟西方之间的关系处在一个不是特别好的时期。这种大环境的对立,可能为技术性的谈判蒙上阴影,但是也有可能促成为了全人类利益的全球公域中的合作。南极条约就是在冷战的高峰的时候订立的。如何管理这些全人类共有的海洋,挑战着人类的集体智慧。
当然中国的态度也不是一味阻挠。本次会议上中国提交了针对海洋保护区科研与管理计划的建议文件,这是中国第一次就保护区问题提出具体的建议。由此还是可以看到中国在也在积极寻求参与建设性讨论。

如果要更实质性、建设性地参与到保护区建设的讨论中去,中国可以做的首先是,通过对南极立法和发布战略文件公开表达自己利益诉求,一方面对人类命运共同体、生态文明等理念进行法律上的解释,另一方面也赋予谈判的技术官员更大的权力,其次,为南极海洋的谈判的决策提供强有力的养护科学的支持,在谈判中,通过提出具体的修改建议,切实表达自己的利益的同时对他国的提案工作的表示出尊重。

作者 陈冀俍

文章修改后发表于 金融时报 中文网