亚投行2018年第三届年会观察

日期:

政策稳定性、创新合作形式、鼓励私人资本参与,亚投行第三届年会关键词中似乎缺了可持续发展

2018年6月25日-26日,亚洲基础设施投资银行(简称“亚投行”)第三届年会在印度孟买召开。亚投行理事会批准黎巴嫩共和国的成员资格申请,由此亚投行成员国达到87个。会议期间,来自各国的政府、商界、民间社会与媒体代表共同围绕“基础设施融资:创新与合作”展开交流对话,从治理、融资方式、创新合作、私营部门参与、可持续的基础设施等角度探讨如何通过创新的融资机制与合作方式来满足区域基础设施投资需求。

 

2018年亚投行年会,来源:AIIB官网

 

亚投行动态

 

自成立以来,亚投行逐步设置并完善自身治理机制与投资政策,分别发布并实施了《环境与社会保障框架》、《能源投资战略》、《信息披露临时政策》和《申诉应对机制》。2018年5月,亚投行正式启动《交通投资战略》的意见征集。2017年,亚投行得到标普全球评级机构的”AAA/A-1+”最高评级。

 

现阶段,亚投行主要通过与其他多边开发银行联合融资的方式开展项目。2017年起,亚投行开展了独立融资项目。截至今年6月,亚投行共计批准28个项目,贷款总额超过53亿美元。其中四个项目是通过支持IFC新兴亚洲基金、印度国家投资与基础设施基金、印度基础设施基金与印度尼西亚区域开发基金,动员更多资金推动区域基础设施发展。按照《环境社会保障框架》的分类,这四个项目属于FI项目 。其他24个项目分别包括12个能源项目,六个交通项目,两个水利项目,一个通信项目,一个城镇化项目和一个跨行业项目。

 

图1. 亚投行基础设施投资情况(按行业)

数据来源:亚投行官网(截至2018年6月)

 

印度是亚投行最大的投资所在国,已经获批了七个项目,近四分之一的资金流向了环境与社会影响风险最高的A类项目。

 

图2. 亚投行在各地区基础设施投资情况

数据来源:亚投行官网(截至2018年6月)

 

作为多边开发银行家族中的新成员,亚投行第三届年会的关键词之一是创新。各成员国、多边开发银行以及民间社会代表在平行论坛上探讨如何以创新的模式动员私营部门参与基础设施投资,满足亚洲巨大的基础设施投资需求,其中包括政策的稳定性以及创新的合作形式以及对私营资本的动员。根据亚开行预测,到2030年亚洲基础设施投资需求将达到26万亿美元,需要机制改革以吸引更多私人投资者参与基础设施项目的融资。

 

继2017年年会之后,亚投行管理层再次在年会期间与民间社会开展交流对话。来自孟加拉、菲律宾与中国的民间组织代表就在地项目的环境与社会影响,信息披露与申诉机制的执行提供了反馈意见,并询问亚投行如何确保其投融资活动与各国NDC目标保持一致。对此亚投行行长金立群表示将着手调查申诉机制的有效性,并强调亚投行与民间社会一样,关注项目的环境与社会风险管理,并介绍其在项目评审过程中将评估项目的碳减排效益,将碳排放的成本内部化到项目成本中(Carbon Shadow Price),评估在各国施行碳排放标准后项目是否仍具有可行性。

 

 多边开发银行在“后巴黎时代”的“绿色”核心

 

鉴于亚洲是未来基础设施投资需求最大,以及碳排放增速最快的地区,亚投行对于全球实现可持续发展目标与《巴黎协定》应对气候变化目标发挥着举足轻重的作用。作为“后巴黎时代”的MDB,亚投行将“Lean, clean, and green”作为核心价值。尽管绿色定义尚未明确,但亚投行还是在《能源投资战略》中已经提出其能源项目要基于各国提交的国家自主贡献方案(NDCs)的目标。本次年会期间,行长金立群再次重申环境与社会可持续性是亚投行基础设施发展的一个根本方向。认识到平衡的、综合的的经济、社会与环境的可持续发展是可持续发展的三个维度。在项目识别、准备与执行的阶段亚投行也将秉承可持续发展原则。

 

然但是,在具体的投资政策制定方面,亚投行仍然需要逐步细化其气候与环境相关投资政策的目标与路线图,释放明确的经济去碳化信号。以《能源行业战略》为例,《战略》并未明确其适用的时间范围和再次审议的时间节点。亚投行有必要及时充分掌握各成员国能源转型的趋势,基于各国2020前提交的2050温室气体低排放长期发展战略,在2020年对《战略》进行审议和修改,制定具体实施路线和有具体时间节点的目标。

 

在项目落实层面,目前亚投行项目主要以能源基础设施为主,大部分项目为天然气、水电、油气管网与电网建设相关项目。可再生能源项目,特别是满足区域供能的小规模分布式光伏等项目仍然屈指可数。亚投行表示其挑战之一是成员国仍然以传统基础设施项目为主,很少向亚投行提交可再生能源相关的项目。此外,分布式项目投资的资金体量小,不满足其投资规模的要求。我们认为,亚投行可采用创新的项目评估、筛选机制,鼓励成员国开发更多可再生能源项目,向可再生能源以及低碳发展相关领域进行政策引导与资金撬动。同时,亚投行应基于《战略》制定具体的能源行业政策,对采用的技术、排放标准、清洁生产等细则做出明确说明,以保证投资项目的筛选批准以及实施保持一致。

 

同时,在信息披露与申诉机制的执行过程中,亚投行“精简”原则的优势并不明显。尤其在亚投行通过金融中介参与投资的项目中,部分项目受影响人群的申诉无法得到及时、有效地一一回应与解决。部分项目书中没有明确项目具体地点,民间组织无法验证项目所描述的受益人群是否真正得到益处,因而无法开展有效的监督。这也增加了亚投行项目的环境社会风险管理的风险。我们认为,亚投行在坚持“精简”原则的同时,仍应确保政策的有效执行与监督。特别是对于通过金融中介开展的项目,亚投行仍应确保有效的申诉渠道,及时、有效地解决受影响人群的申诉,督促中介单位改善和提升所投资项目的环境与社会表现。

 

年会期间,投融资业务与可持续发展议题的讨论几乎是独立、平行在展开,话语交集较少。在各成员国财政部长与多边金融机构代表的对话环节,讨论侧重的是提高政策稳定性、创新金融工具与合作模式等。亚投行在年会设置的“可持续的基础设施”和“加速低碳转型” 两个讨论上,会上发言嘉宾从可持续发展与应对气候变化的角度探讨了低碳转型的路径,但不难发现,发言嘉宾多为亚投行的国际顾问或是社会组织方面的代表,而缺少了亚投行负责治理政策以及实际参与具体业务管理层的身影,因此对如何将可持续发展与应对气候变化纳入投融资决策的讨论十分有限。我们认为,在公共领域的讨论中,投融资业务与可持续发展议题需要更有机地结合在一起,以确保投融资活动中能实质地将环境、社会与气候风险纳入对投资成本与收益影响的考量。

 

过去三年,亚投行从机制建设、投资政策到项目开发与执行取得了一定进展,亚投行与利益相关方积极沟通,对其提出的意见保持开放、接纳,这点值得肯定。在全球经济向低碳可持续领域转型的进程中,作为新的多边开发银行,亚投行可以给世界提供一个新的、可持续的发展基础设施建设的方式。2019年第四届亚投行年会将由卢森堡主办,我们期待亚投行尽早通过细化政策、有效执行以及利益相关方参与,将“绿色”核心价值转化为具体的路线图与可量化的衡量指标,探索一条创新的可持续基础设施发展与绿色金融治理道路。

 

注:根据亚投行《环境与社会保障框架》,亚投行项目包含四类:A类、B类、C类和FI类。根据项目对于环境社会造成的直接、间接、累积及连带影响的最高风险来分类。A类项目指项目可能造成重大的不可逆的、累积的、多样的或前所未见的负面环境与社会影响。FI类项目是指该项目融资结构中涉及亚投行面向或通过金融中介(FI)提供资金,在此项目中亚投行将子项目的筛选、审批与监督授权给金融中介决定。

 

相关链接:

AIIB第二届年会及其政策观察

对亚洲基础设施投资银行能源投资战略第二版意见征求稿的反馈

亚投行与全球可持续发展

Comments on the Draft Policy on Public Information of AIIB