能源杂志 | 如何看习奥会与G20对于全球气候治理的贡献

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美国总统奥巴马即将于9月初到访中国并参加在杭州召开的二十国集团第十一次领导人峰会。奥巴马此行能否进一步推进气候变化行动,以巩固其气候变化的政治遗产,引发广泛关注。

美国总统奥巴马即将于9月初到访中国并参加在杭州召开的二十国集团第十一次领导人峰会。继2009年和2014年之后,今年将是奥巴马总统在其任期内第三次也是最后一次访问中国,并最后一次参加G20集团峰会,在G20峰会上他将再次强调各国继续推动实现一个强有力、可持续的与平衡的全球经济增长的重要性,并与习近平主席就一系列国际,地区以及双边议题展开对话。继《巴黎协定》和《第三次中美元首气候变化联合声明》,奥巴马此行能否进一步推进气候变化行动,以巩固其气候变化的政治遗产,引发广泛关注。

 

奥巴马的气候之行? 应对气候变化——中美外交关系的亮点

 

此次奥巴马访华将是自2013年以来奥巴马总统与习近平主席的第九次会晤。尽管在经济、安全领域存在分歧,但过去四年里,中美两国在应对气候变化方面的共识成为其外交关系的亮点与支柱。气候变化、清洁能源与环境问题频繁成为中美首脑高级别会谈,中美战略经济对话以及能源政策对话的议题之一。两国国内的气候行动与联合声明,为其他国家采取气候行动增加了信心,为推动去年年底巴黎气候大会达成《巴黎协定》做出了积极贡献。继过去三次双边元首气候变化联合声明,气候变化很有可能再次成为此次会晤的议题之一。如果此行继续将气候变化置于政治议程突出位置,将有利于巩固过去几年国际气候治理所取得的成果,向经济去碳化转型的政治势头与信心。

 

全球气候治理进入后巴黎时代

 

去年联合国2030可持续发展议程通过了可持续发展目标(SDGs),去年12月UNFCCC超过190多个缔约方通过了《巴黎协定》,标志着全球向低碳与气候适应型经济转型,实现气候安全的政治共识与决心。《巴黎协定》提出要在本世纪内实现将全球平均气温比工业革命前的水平升高控制在2度以内,并努力实现控制在1.5度以内目标。各国在协定中还提出到本世纪下半叶实现碳中和的长期减缓目标。《巴黎协定》达成后,全球气候治理进入了以“国家自主贡献”为核心的自下而上的方式。这虽然可以提高各国参与的积极性,但若要实现2度乃至1.5度目标,则需要各国尤其是主要经济体不断增强雄心与气候领导力。

 

关于《巴黎协定》及其生效之路

 

达成共识很关键,但它仅仅是长跑里程迈开的第一步,因为从承诺转化为行动,还需要尽快给巴黎政治承诺赋予法律效力,以增进国家间互信,为各个国家落实承诺提供合法性支持。协定正式生效具有国际法律效力并非易事,还需经过一系列流程。

 

《巴黎协定》正式生效需要哪几步?

 

1.签署仪式 协定自今年4月22日起开放供签署,为期一年。届时,潘基文将在纽约召开《巴黎协定》高级别签署仪式,各国首脑再次齐聚纽约进行正式签署。此仪式显示各国首脑对协议签署的支持,具有重要的政治意义。除在场签署外,尚未完成国内批准程序的国家也欢迎公开国内批准的时间表。

 

2.国内批准 《巴黎协定》作为国际协定,需要由各国经过国内程序批准,才能对签署国具有法律约束力。其法律效力来自于国家行政和立法机关的批准。由于不同国家对批准国际协定的国内进程、以及协定在国内的适用性不一,进程的复杂性和立法时间表的差别都很大。

 

3.协议生效 协定一旦生效,即对所有缔约方均具有法律约束力。《巴黎协定》生效前提是由至少55个缔约方批准、接受、核准或加入文书后三十日起生效,同时这些缔约方的温室气体排放总量至少占全球碳排放总量的55%。

 

哪些国家批准了《巴黎协定》?

 

国际社会正积极努力推动《巴黎协定》生效,截至8月22日,已有23个缔约方完成了批准协定的程序。中国已经启动国内批准巴黎协定的工作,主要是通过立法机关的审批,也就是经过全国人大通过,中国将争取于二十国集团杭州峰会前完成国内法律程序。美国也承诺在2016年批准《巴黎协定》,并有可能与中国先后批准。当然,具体批准文书可能还要等到9月21日纽约潘基文峰会上递交到联合国。G7集团声明将在今年底批准协定。巴西也表达了年内批准《巴黎协定》的意愿。尽管欧盟目前不大可能在2016年批准《巴黎协定》,但目前已经表明在2016年批准协定的国家已经达到了57个,其温室气体排放总量约占全球碳排放总量的58%,因此,预计《巴黎协定》有望在今年内正式生效。

 

为什么《巴黎协定》要尽快生效?

 

协定尽早签署并生效,有助于强化缔约方在全球气候行动的参与度,确保《巴黎协定》的长效性。协议一旦生效,即具有法律效力,任何缔约方在四年内都不可退出。有助于各国推进国内气候与能源治理,也可以帮助一些国家避免来自国内政治上的干扰。

 

协议生效将对公共和私营部门乃至公众释放明确的信号,推动投资者加速对低碳领域的良性投资。避免高碳投资造成的巨大损失。本周握有13万亿美元基金的投资者发表联合声明,指出《巴黎协定》的生效将表明构建低碳、清洁能源供能的经济体成为未来发展的大势所趋[1],并呼吁G20国家尽快批准《巴黎协定》,并扩大低碳与绿色投资规模。

 

生效之后:透明度与问责机制是监督各国落实行动及进展的基石

 

即使《巴黎协定》生效后,目前各国提交的国家自主贡献方案中的气候雄心与行动力度距离实现两度甚至1.5度全球平均温控目标仍有巨大差距。这一差距并非不可逾越,各国需要迅速落实《巴黎协定》中的承诺,迅速减少碳排放,并确保逐渐增加其气候雄心,以逐步弥合实现两度乃至1.5度温控目标的差距。同时,各国需要制定兼顾公平的有力政策引导投资流向低碳、绿色、可持续领域,实现全球经济去碳化目标。在这一过程中,要保障透明度与问责机制这一确保各国兑现承诺并不断增强雄心的基石。

 

全球环境与气候治理机制与G20

 

G20经济体的国民生产总值约占全世界总量的85%,人口则将近世界总人口的三分之二,G20成员贡献了全球三分之二的化石燃料排放。从人口,经济体量与碳排放上来看,G20国家的经济与贸易活动不仅在深刻影响着全球人类社会与自然系统,同时也逐渐面临环境与气候变化的制约与影响。

 

G20从仅关注经济问题的平台逐步演变为各国针对全球性挑战进行协商与对话的机制,并在全球环境与气候治理中发挥愈加积极的作用。2009年美国匹兹堡峰会,除传统的金融议题外,“能源安全与气候变化”首次出现在公报中。G20各国承诺将逐步淘汰中长期化石能源补贴,增加清洁和可持续能源供应,提高能效。通过改变能源使用结构,增强全球经济的可持续性。2010年,在韩国首尔举行的第五届峰会上,贸易、气候变化和绿色增长进入议题议程。2015年土耳其峰会将包容性增长列为峰会主题之一,并举办首届能源部长会议,探讨能源获取,投资能效与可再生能源等议题。对于G20公报的内容,民间社会一直通过六大参与平台L20、Y20、B20、T20、W20、C2O发挥着建言献策的作用。

 

2016年杭州G20峰会与《巴黎协定》

 

二十国集团领导人峰会将于9月4日至5日在浙江杭州举行,主题为“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”。今年是落实2030年可持续发展议程和《巴黎协定》的开局之年,杭州G20峰会是《巴黎协定》达成后召开的第一次G20峰会。杭州G20峰会首次将发展问题提升到G20政治议程的突出位置,并首次聚焦落实可持续发展目标,以推动全球实现包容、联动式的可持续发展。

 

今年4月G20协调人会议发表了G20历史上第一份关于气变问题的主席声明,各方承诺尽早完成国内审批程序。能源部长会议形成了《2016年G20能源部长会议北京公报》,鼓励成员国制定可再生能源发展战略和行动计划,促进可再生能源投资,实现可再生能源在全球能源结构中的占比大幅提高。

 

G20气候行动的差距与助推器

 

G20国家在低碳转型方面采取了一些有益措施,但G20国家的能源系统仍然严重依赖化石燃料。许多国家仍在规划新建燃煤电厂。尽管投资正逐步从高碳向低碳绿色领域转型,但仍有很长的路要走。各国仍然向化石燃料提供巨额补贴。全球气候资金正在增加,但距离其承诺仍有巨大的差距。能源部门碳排放在不断增加,同时能源需求也在不断增加。目前各国采取的去碳化转型力度仍不足以推动全球实现长期去碳化目标。全球气候治理现在要依靠各国的行动与雄心,而不同国家的情况又因不同国情与发展阶段而各异。这就为本届杭州G20峰会提出了挑战,杭州G20峰会能否推动各国采取更多行动与措施,构建绿色、低碳的经济成为关注的焦点。

 

结语:

 

气候变化已成为全球投资与金融活动,公共卫生,消除贫困,以及生态环境所面临的系统性风险。应对气候变化是联合国2030年可持续发展议程的关键。今年是行动之年,各国需要推进《巴黎协定》的尽快生效以及SDGs目标的落实。奥巴马第三次也是最后一次访华将是其夯实中美在应对气候变化行动的政治共识,并进而巩固其国内气候政策的契机。同时,2016年中国在杭州举办G20峰会,为中国推动G20成员国落实巴黎协定,加速经济低碳转型,实现可持续发展目标提供了平台。

 

附件1:中美国家自主贡献预方案的气候承诺

 

中国提出的国家自主贡献方案,提出将于2030年左右使二氧化碳排放达到峰值并争取尽早实现,2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%至65%,非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右,森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。在去年9月中美首脑气候变化联合声明中,美国提出到2025年使温室气体排放比2005年水平减少26-28%,并会尽最大努力实现减排28%的目标上沿。

 

后巴黎时代的中美气候行动

 

在今年3月的习奥会,两国发表了第三次中美元首气候变化联合声明,也是巴黎气候峰会后的首次元首联合声明。中美表示,两国将于4月22日签署《巴黎协定》,并鼓励其他缔约方采取同样行动,以推动《巴黎协定》尽快生效。中美作为最大的两个碳排放国,此声明无疑给其他主要排放国做出表率,增强国家间互信,特别是为发展中国家采取气候行动注入信心与动力。此外,两国还承诺今年两国共同并与其他国家一道努力在相关多边场合取得积极成果,包括《蒙特利尔议定书》下符合“迪拜路径规划”的氢氟碳化物修正案,以及中美双方就通过全球市场措施解决国际航空碳减排的问题上达成共识。

 

附件2: 中国G20三大看点:

 

G20看点:《巴黎协定》的批准及长期发展战略

 

G20可以被看为促成在今年底前各国批准《巴黎协议》的最佳良机。《巴黎协定》邀请各国在2020年前制定并提交2050年温室气体低排放长期发展战略,并承诺将资本从高污染、高排放行业转移到绿色、低碳的产业,尽早实现全球经济去碳化。七国集团已经声明要比2020年更早地提交其长期发展战略。G20国家则可以考虑在2018年提交其临时长期发展战略,在2020年再进行调整。这将给其他发展中国家和脆弱国家做出表率与借鉴,并为其采取相应行动的信心。

 

G20看点:绿色金融

 

G20财长和央行行长会议公报指出,“为支持在环境可持续前提下的全球发展,有必要扩大绿色投融资。”公报也呼吁及时实施《巴黎协定》,落实发达国家和国际组织就气候资金所作的承诺和其他国家就气候资金所作的声明。在2015年可持续发展目标和气候协定相继确立的背景下,绿色金融的发展将助力可持续发展与《巴黎协定》目标的落实。

 

近五年,中国也在引领世界绿色金融发展,国内治理雾霾以及能源转型的资金需求加大、国内绿债市场的蓬勃发展,都为中国在G20平台上推广绿色金融打下基础。今年1月,中国就倡议成立了G20绿色金融研究小组,由中国人民银行和英格兰央行担任共同主席,该研究小组于7月末向央行行长及财长会议提交的《G20绿色金融报告》,包括推动绿色金融的自愿原则;鼓励并推动在环境与金融风险领域的知识共享等共 7点建议已被写入G20财长和央行行长会议公报,并将在G20峰会上得到更深入的讨论,以达成共识。9月1日,国家七部委发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》,为绿色金融搭建起制度上的基础。

 

G20看点:化石燃料补贴

 

2009年匹兹堡G20峰会首次为应对气候变化,鼓励各成员国“在中期逐步淘汰鼓励浪费型消费低效的低效化石燃料补贴,并对最贫困者提供有针对性的帮助”。将传统公共资金支持从化石燃料转向可再生能源利用与能效提升将产生巨大的经济与社会效益。G20国家仅对化石燃料的开采和生产的财政补贴和税收减免每年就高达5500亿美元,比可再生能源高出四倍。此后,化石燃料补贴一直是历届G20峰会的关注点。2012年G20峰会提出了同行审议机制,2014年中美联合承诺率先参与到同行审议中,此后德国和墨西哥也先后加入。中美双方预计将在今年G20峰会上报告关于化石燃料补贴的同行审议结果。然而,审议过程的透明度或者说信息公开仍有待加强。

作者 创绿中心主任 白韫雯


来源:能源杂志