第16期 | 亚投行专题Ⅱ——合作伙伴•首批项目•保障政策

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本期通讯围绕金立群行长提到的可持续获得投资回报、环境友好和社会包容三个标准，介绍亚投行的保障政策情况以及首批项目信息，简要评析亚投行最新《环境与社会保障框架》，呈现利益相关方包括民间组织、学者以及银行管理者的意见和建议。

 

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第十六期通讯介绍了亚投行的最新进展，呈现利益各方、民间组织对亚投行《环境与社会保障框架》提出的意见和建议，并简要分析了目前比较有代表性的开发性金融机构的保障政策异同。半年来，亚投行《亚洲基础设施投资银行协定》生效，并举行了开业典礼，完成行长及副行长的人事任命，同时与现有开发银行建立合作伙伴关系。目前，亚投行已经与世行、亚开行和欧洲复兴开发银行签署了合作备忘录，为未来联合融资做好准备。亚投行的首批融资项目将落脚于巴基斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦，涉及交通基础设施建设。

 

近期亚投行公布了一系列政策，包括《环境与社会保障框架》、《融资运行政策》、《主权借贷综合要求政策》、《采购政策》、《禁止业务政策》、《主权借贷与担保政策》等。此次《框架》定稿是基于2015年9月末到10月末的一轮磋商产生，部分吸收利益相关者的建议。总体上讲，《框架》相比草案在环境与社会方面涉及的内容有所增加，比如提出将通过融资，帮助客户实现国家的自主贡献方案，支持《巴黎协定》减排目标的实现。但是，随着首批融资项目的相继启动，涉及对环境、气候敏感行业的行业投资政策还未出台。如把现阶段终稿《框架》的审核条件模拟运用到一些现有有环境社会争议的建设项目中时，会发现亚投行可能依然会为这些争议项目打开大门。

 

金立群行长在刚闭幕的第49届亚开行年会上，在讨论中提到亚投行支持的项目必须满足的三个标准，即可持续获得投资回报、环境友好与社会包容。与现有多边开发金融机构合作，或许可以为亚投行更好实践并完善现有环境与社会政策、建立有效问责机制等提供参考。

 

本期通讯围绕金立群行长提到的可持续获得投资回报、环境友好和社会包容三个标准，介绍亚投行的保障政策情况以及首批项目信息，简要评析亚投行最新《环境与社会保障框架》，呈现利益相关方包括民间组织、学者以及银行管理者的意见和建议。

 

 

 

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开业典礼举行

2015年12月25日，《亚洲基础设施投资银行协定》（简称《协定》）生效，该协定签署仪式于2015年6月29日在北京举行。目前根据亚投行官网，57个成员国中有37个已经正式批准《协定》，法国、巴西、马来西亚等20个国家还未批准。2016年1月16日至18日，亚投行在北京举行开业仪式系列活动，侯任行长金立群当选亚投行行长。至此，亚洲基础设施投资银行正式开张。亚投行首届年会将于6月25-26日在北京举行。

 

 

人事任命
2016年2月5日，亚投行宣布五位副行长的任命。五位副行长分别来自英国、韩国、印度、德国以及印尼。4月14日，亚投行宣布任命英国和巴基斯坦双国籍的Hamid Sharif为合规、高效及廉正部门（compliance，effectiveness and integrity unit）负责人，直接向董事会汇报。该部门成立是为了保证银行政策合规，监督银行对内对外申诉程序，应对银行内部以及项目过程中的腐败问题。这是亚投行实现金立群2015年8月讲话中提到的“廉洁”所采取的重要行动。

 

 

合作伙伴扩展
亚投行曾多次表态，在其项目融资中将执行和世行以及亚开行等开发银行同等水准的治理标准。在刚闭幕的亚开行年会上，金立群行长在讨论中提到亚投行支持的项目必须满足的三个标准，即可持续获得投资回报、环境友好和社会包容。2016年4月3日，亚投行与世行签署了一份联合投资协议，并承诺在联合融资的项目中采用世行的环境和社会保障政策。双方就近12个共同融资项目开展了磋商，这些项目涵盖亚洲的交通运输、水利和能源等行业。当地时间5月2日，亚投行行长金立群在德国法兰克福召开的亚开行第49届年会期间与该行行长中尾武彦共同签署了一项旨在增强两家机构合作关系的谅解备忘录。中尾武彦在发言中强调，双方将在可持续发展、消除贫困和应对气候变化等领域深化合作，具体行业包括能源、交通、通信、农业发展以及环境保护等。5月11日，金立群同欧洲复兴开发银行(EBRD)行长Suma Chakrabarti在EBRD第25届年会上签署合作备忘录，探讨双方合作事宜。亚投行与现有多边开发金融机构合作，或许可为其更好实践并完善现有环境与社会政策、建立有效问责机制等提供参考。

 

 

首批融资项目公布
消息称，亚投行的首批融资项目将落脚于巴基斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦。亚投行将帮助资助修建巴基斯坦的一条公路，从塔吉克斯坦首都至该国与乌兹别克斯坦边境的一条高速公路，以及哈萨克斯坦阿拉木图的一条环路。亚投行预计今年将批准约12亿美元融资，其中包括十几个与世行合作的尚未宣布的项目。报道称，亚投行将在巴基斯坦联手亚开行和英国国际发展部，为一条连接绍尔果德(Shorkot)和哈内瓦尔(Khanewal)的64公里长公路提供建设资金。在塔吉克斯坦，亚投行将联手亚开行和欧洲复兴开发银行，帮助为连接该国首都杜尚别(Dushanbe)至与乌兹别克斯坦接壤的图尔孙扎德的一条公路提供建设资金。预计亚投行将会参与出资的第三个交通项目是Bakad环路，这是世行和欧洲复兴开发银行在哈萨克斯坦商业之都阿拉木图的一个联合项目。除了在巴基斯坦的项目，其余项目都是与其他目前有一定经验的开发银行合作融资。在融资过程中，亚投行虽然表示将采用高标准的环境与社会标准，但其与合作银行如何协调进行环境与社会风险控制，减少项目对环境与社会造成的影响需要进一步关注。

除了以上几个项目，亚投行官网显示孟加拉国已向亚投行提出申请，亚投行有望支持孟加拉国配电系统升级以及扩张项目。该项目得到关注的主要原因是，这将是亚投行独资支持的第一个项目，将反映亚投行如何践行自己的环境与社会保障政策。据亚投行官网消息，该项目被分类为B类项目，执行《环境与社会标准1》相关规定。亚投行将雇佣一个独立专家，就项目进行在地环境与社会尽职调查。具体信息可查看文件《环境与社会审议》以及《初始环境检测》。

 

 

运行政策公布
根据亚投行官网，目前公布的运行政策包括《环境与社会保障框架》、《融资运行政策》、《主权借贷综合要求政策》、《采购政策》、《禁止业务政策》、《主权借贷与担保政策》。《融资运行政策》规定了亚投行为主权项目和非主权项目提供融资的总体政策。《主权借贷综合要求政策》主要制定了总体上适用于贷款合约以及其他法律性合约的术语和条件。《采购政策》是希望通过进行有效、公平和透明的采购程序来帮助借款方更好实施项目相关要求，达到更好的经济效益以及实现环境和社会的可持续性。《禁止业务政策》的目的是保证亚投行找到可靠的合作伙伴，防止借款方出现贪污、欺诈等行为。亚投行为此专门成立了合规、高效及廉正部门。

 

 

对《环境与社会保障框架》定稿的意见和建议
就更好地在项目中践行环境与社会标准，实现金立群行长所说的“绿色”， 2015年9月初，亚投行在其官网发布《环境和社会保障框架》草案（后简称《框架》），并启动利益相关方的磋商程序。10月末，亚投行《框架》草案的利益相关方磋商程序结束。绿色流域、NGO Forum on ADB（NGO Forum）等许多国际机构和民间组织参与到磋商程序中，就其磋商程序、具体内容提出了意见和建议，详细内容可见第十六期通讯亚投行更新——环境与社会框架。

 

2016年2月，亚投行综合各方意见，公布了《环境与社会保障框架》定稿。创绿中心就《框架》草案和定稿进行了比较。总体来讲，《框架》定稿相对于草案有所改进，尤其是在应对气候变化战略和环境评估实施方面。就能源政策而言，定稿中没有看到针对涉及对环境和气候敏感行业，如能源、农业等具体行业的贷款政策出台。但《框架》提到“将制定支持环境与社会框架的能源战略”，这表明亚投行未来还是有可能制定在煤炭、核能等领域的行业政策的。此外，定稿中提到“亚投行支持2015年12月《巴黎协定》为加强全球应对气候变化提出的三大目标，据此对资金流向做出调整重新……支持全球适应性目标……降低生态环境应对气候变化的脆弱程度……”，在协调实现国家自主贡献预案方面，亚投行表示“在可持续发展的背景下，亚投行愿意通过融资，帮助客户实现他们的国家自主贡献预案……可能通过融资来支持客户制定长期的温室气体减排的发展战略……” 这说明亚投行在未来可能会有部分资金支持应对气候变化的相关项目。

 

针对项目A类及B类的环境与社会影响评估，民间组织绿色流域建议亚投行要求客户对所有A类和B类项目都实施环境与社会影响评估并有充足的时间公示环境与社会影响评估报告。同时建议亚投行要求客户及时向受项目影响人群通知申诉机制的设置，积极回应意见申诉者。绿色流域也建议亚投行自身的问责机制中也设置项目层面的申诉渠道，以使受项目影响人群的权益受到救济。谈到“排除名单”，绿色流域建议亚投行进行更明确的表述。比如亚开行明确规定：“以下内容不符合亚开行融资支持”。

 

国际组织绿色和平将最终版本和草案进行了对比，发现了18处较大的改动。其中有16处比最终版本更加严格，1处降低了要求，而1处改动的影响目前未知。但总体标准相对于草案有所提升。

 

为了更好地评估亚投行《环境与社会保障框架》的效力以及与其他多边开发银行的差距，绿色和平引入亚投行《环境与社会保障框架》， 对由国开行、国际复兴开发银行、世行和国际金融公司出资支持的四个对环境和社会产生了负面影响的项目进行重新评估。四个项目分别是位于印度尼西亚的煤矿项目、印度的水力发电项目、南非的火力发电项目和印度的燃煤发电厂项目。得出的结论是，代入分析并没有表明亚投行会避免投资这四个项目，亚投行依然有可能支持环境不友好的项目。四个项目中除了不确定亚投行是否会投资煤矿项目之外，其余三个行业的项目都在亚投行的投资范围之内。而在可能投资的项目中，亚投行相关政策也不能保证能妥善处理对于环境和社会造成的影响,比如如何降低水电项目对上游造成的影响。同时，《环境与社会保障框架》是否能在项目中有效实施对项目的影响很重要。绿色和平也建议亚投行设定与非政府组织之间就环境议题的定期沟通机制，这样《环境与社会保障框架》可以被灵活运用——不断从亚投行投资的项目和其他多边开发银行正在进行的项目中汲取经验。

 

国际组织乐施会在文件《就亚洲基础设施投资银行<环境与社会保障政策框架>草案第二稿反馈意见》中，肯定了定稿在草案基础上作出的一些重大改进。乐施会支持在第二稿中关于金融中介机构的汇报条款中新增的细节,但是认为，有关尽职调查的语言表述应进一步加强。同时也表示很高兴看到亚投行已经意识到第三方机构在监测方面的作用“客户可以利用经亚投行批准的、具备相关资质且经验丰富的第三方对子项目进行监测”，但是认为在存在高风险的子项目中，这一条款应成为硬性规定。因此乐施会建议，亚投行应该对高风险子项目开展尽职调查、监测和监督，并在表述方式上有所强调，以确保高风险子项目使用独立第三方（包括民间社会在内）进行监测。 同时乐施会相信，确保草案在通过之前进行公示，允许公众参与咨询并提供意见至关重要。这将能保证最终完成的框架实际有效，且得到关键利益相关方的认同和信任。

 

国际环境法中心在《亚投行须确保制定强有力的问责机制》中，表达了对磋商程序、亚投行监督机制、项目层面的申诉机制等的关切。其中对亚投行的监督机制的标准提出了建议，认为监督机制应该兼顾合法性、便利性和公平性以及透明度，同时需要在多方参与对话的基础上建立和运行。

 

 

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中尾武彦 亚洲开发银行行长：“亚投行将会是亚行在亚洲的一个强大伙伴，我很高兴能同亚投行达成这个合作框架。在亚投行成立的过程中，亚开行就已经与亚投行展开了紧密的合作。双方将在促进本地区可持续发展、减贫、应对气候变化等方面增强合作。”

 

亚洲原住民公约（AIPP）：“AIPP欢迎AIIB的环境和社会保障措施，它呼吁更严格地相关条款，尤其是与原住民行为自由和知情同意(FPIC)相关的条款，确保尊重原住民土地、领土和资源,保护其自主的发展和文化遗产。特别是一些大型项目如大型水坝、矿山、港口、铁路、生物燃料种植园等，在实施之前，AIIB要提供一个更有意义的协商过程使原住民代表参与到其中，确保其环境和社会框架是对该地区的原住民的利益和环境安全，符合尊重他们的权利。”

 

Bill Laurance 詹姆斯·库克大学 教授：“在开发银行过渡投资基础设施建设这一背景下，道路等新建设施将打开环境问题的潘多拉魔盒，因为这些基础设施将触发一系列环境问题，包括森林的过渡采伐、栖息地的破坏、偷猎、火灾、非法采矿和土地投机等。以巴西亚马逊河流域为例，我们的研究表明，95%的森林砍伐发生在合法或非法的道路的5.5公里范围以内。在巴西的Tapajos河流域，有12个水坝及其相关路网修建计划，由此导致的亚马逊森林砍伐面积预计将新增近一百万公顷。在亚马逊地区，超过330座水坝在建或计划修建。在刚果盆地，铺天盖地的伐木道路为装备步枪和电缆陷阱偷猎者提供了极大方便。由此带来了严重的后果，在过去的十年中，有三分之二的森林象因其珍贵的象牙而惨遭屠杀。”

 

Michael Cernea, Vinod Thomas, Rob van den Berg  《世行保障政策引发争议》：“现在世界银行正计划启动对其环境与社会保障政策的修订，其标准可能会降低，在项目过程中政策的执行可能也会更加灵活。这与亚投行的政策思路相一致。但标准如果添加了酌情裁量的成分就不再是标准，即便其仍被叫做标准。世界银行以及多边捐助方，借贷国家都已经接受了联合国可持续发展目标并且表示支持2015年的巴黎气候峰会提出的各项目标。但当下所谓实行保障政策就会对项目不必要地延缓项目进程，从而减缓世界经济增长这样一种错误的认识，给实现可持续发目标展带来了相当大的压力。”

 

Kevin P. Gallogher  波士顿大学全球发展研究中心：“现在断言新出现的多边基金与多边开发银行是否会将融资导向更具环境可持续性和社会包容性的基础设施建设，还为时尚早。中国在G20主席国任期期间把绿色金融作为一重大议题，并且担任了绿色金融研究组的联席主席来探讨全球“绿色”金融。在一个发展中国家领导下，以一种包容负责和绿色的方式为全球绿色金融发展所做出的努力，应当为全球开发性银行所肯定和欢迎。努力的结果仍具有不确定性的，政策制定者和民间社会应共同为实现绿色金融做出努力。”