创绿中心对亚洲基础设施投资银行成立的回应

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2015年12月25日,亚洲基础设施投资银行(亚投行)正式成立。2016年1月16-18日,亚投行开业仪式暨理事会和董事会成立大会将在北京举行。亚投行自宣布成立计划以来就引起了广泛关注和讨论。本文就亚投行《环境与社会保障框架》草案提出建议,作为对亚投行成立的回应。

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亚洲基础设施投资银行(亚投行)开业仪式暨理事会和董事会成立大会将于今年1月16-18日在北京举行。此前,在去年12月25日,包括中国、韩国、澳大利亚、英国等17个意向创始成员国已批准《亚洲基础设施投资银行协定》(《亚投行协定》)并提交批准书,其股份总和占比50.1%,标志着亚投行正式成立。亚投行的初期重点融资领域将包括能源与电力、交通和电信、农村和农业基础设施、供水与污水处理、环境保护、城市发展以及物流等行业。

 

亚投行成立的意义和面临的挑战

 

创绿中心,作为一家中国本土的环保公益组织,对亚投行的正式成立表示欢迎。首先,亚投行将对亚洲发展中经济体的基础设施建设起到促进作用,与现有的亚洲开发银行形成互补。其次,亚投行的成立有利于扩大中国对外贸易投资合作,推动中国“一带一路”倡议。亚投行是中国金融走向国际化的关键节点,意味着中国正在国际金融规则制定中发挥更大作用。目前,国际货币基金组织、世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构均由发达国家发起和主导,亚投行的成立对提升中国及其他发展中国家在国际经济治理上的话语权和影响力提供了空间与契机。
 
机遇也伴随着挑战。世界第一与第三大经济体的美国和日本对此仍持观望态度,这也使亚投行不可避免要承受来自这两个大国的压力。操作层面上,亚投行也面临着治理机制、合作方式、内部协调等亟待解决的问题。特别是近期,亚投行有关建立环境和社会保障框架的事宜,备受国际社会关注。去年8月,亚投行侯任行长金立群在格鲁吉亚召开的记者会上表示,要设立开明的机制并制定高标准的政策,在保证投资效率之外,严格遵守各投资国的环境和社会政策。为具体回应国际社会对这一新投资银行贷款标准的顾虑,9月初,亚投行发布《环境和社会保障框架》(简称《框架》)草案),并通过视频会议启动利益相关方的磋商程序。10月,亚投行《框架》草案(简称草案)的利益相关方磋商程序进入尾声,于10月23日结束。国际社会就草案提出了意见和建议。

 

创绿对亚投行《环境与社会框架》草案的建议

 

创绿中心很高兴看到金行长提出“亚投行将是精简、廉洁和绿色的”,这一承诺意味着中国通过牵头建立亚投行,有意愿参与和积极引导全球金融治理。但就草案的内容和亚投行对此安排的磋商程序来看,我们认为还有一些问题需要关注和改进

 

首先,就草案的具体内容而言:

  • 草案提出“支持绿色经济增长”的愿景,推动能效、清洁生产、可再生能源领域的投资。但未提及针对重点高污染、资源性行业及基建领域的投资政策,尤其是铁路、公路、电力、石油、水泥、钢铁等易造成环境和社会负面影响的行业
  • 草案遵循了国际金融机构对投资项目分类管理的惯例,但在具体管理手段和标准上却不及国际通常做法,也低于国内现行的环保法规要求。具体表现在,对可能给环境和社会造成累积性、史无前例且不可逆的严重影响的A类项目[1],亚投行要求客户对每一个A类项目都进行环境与社会影响评估(ESIA),或者进行有同等效力的环境与社会评估;拟定《环境与社会管理计划》(ESMP),作为ESIA评估报告的一部分。除了军火行业以外,其他对环境和社会有重大风险的行业并未被列入禁止贷款或限制贷款的范围。而B类项目没有强制要求所有项目在被管理层批准以前就进行环境和社会影响评估,只要求客户承诺通过制定ESMP评估项目的环境与社会影响。这就有可能导致许多高风险的B类项目在没有充分环境和社会影响评估的情况下得到批准。因此,建议亚投行将有约束力的环评和社评要求适用于所有B类项目。对于金融中介类(FI)项目,“愿景”第20条“与合作伙伴政策”明确了亚投行要“致力于与合作伙伴就项目的评估方法、环境与社会治理要求、监督与投诉达成共识开展良好合作”,但并没要求对FI项目展开评估并进行A、B分类的相关条款。这就可能使原来环境社会政策薄弱的项目依旧获得亚投行的资金支持。因此,建议亚投行对FI项目分类进行更加细节的规定。
  • 草案并没有就如何处理借款方不履行框架要求做任何说明,意味着,只要借款方向亚投行提交ESMP,亚投行就不用再履行与借款方是否或切实实施框架要求的连带责任。草案现在要求借款国(就主权贷款来说)、私营部门和金融中介自行就框架要求的履行情况做报告,亚投行没有明确要设立监察和统筹协调机制进行监督。这样,就A、B以及FI项目在不履行环境保障政策的情况下,该草案无法提出一个推荐的解决方法。
  • 草案应当明确规定,环境与社会影响评估应在决定投资项目分类前进行,对项目影响区域的“直接、间接、累积性和诱发性的影响”进行调查,并对“在项目分类时因与项目有关的现有设施[2]招致的风险”进行评估。对有重大影响的项目,应当设立一个足够长的(董事会评估前120日)期限,以与受影响社区和公民组织进行磋商并公布环评报告草稿。
  • 草案现有的排除名单[3] 模棱两可。亚洲开发银行明确规定:“以下内容不符合亚开行融资支持”,而亚投行的规定是:“亚投行不会蓄意对涉及下列内容的项目融资”。建议亚投行在排除名单中明确规定不支持对环境影响较大的行业。
  • 草案未能将性别问题纳入所有的标准和程序中,也未能明确引用或要求在所有项目(包括银行客户、关联组织及金融中介机构的项目)中遵守劳工权益方面的标准。在新的保障框架中,希望能做明确阐述。
  • 草案在信息公开和透明度方面的安排有所欠缺。草案要求其客户进行信息披露,而对其本身并无规定信息披露的义务,而仅以在官网上公布客户提供的部分资料以确保对客户履行披露义务进行“支持”。草案仅要求客户“对于项目运作的环境与社会风险及影响相关的信息进行披露”,但并未提及亚投行是否应对项目层面的信息、客户情况以及受影响社区居民的申诉信息进行披露。草案也未明确拟建项目应提前多少天公布,公众磋商安排多少天,以及每次磋商之后的后续跟进安排。

 

其次,就草案磋商程序来讲,我们希望看到亚投行能够积极回应国际和国内社会在环境与社会治理上的关切;与利益相关方和民间组织有效沟通,提供至少两轮的磋商环节和时间;提供公开咨询的程序,并增加咨询范围和形式,尤其是面对面交流;将咨询使用的语言多样化,采用本地语言,或者在咨询过程中提供笔译/口译服务,以便潜在受项目影响的社区居民能参与;除了只公布亚投行官网外,这些信息也应事先通过各个媒体和渠道传播,确保磋商过程透明、公平,且尊重性别差异和文化多样性。

 

创绿对亚投行建立独立申诉机制的建议

 

草案也不能忽视民间组织希望亚投行建立独立申诉机制的声音。亚投行仅对客户提出要求,在适当可行的《环境与社会标准》下建立申诉机制来帮助解决相关投诉,这与国际惯例有一定差距。创绿中心建议亚投行能够建立强有力的问责和申诉机制,并使机制独立于银行管理部门,负责人直接由董事会任命。董事会必须承诺确保环境和社会保障政策的高标准,并将其应用于投诉项目中。在草案最终定稿和通过前,应公布申诉机制,并公开征询公众意见。从过往国际实践看,环境和社会影响评价、受项目影响的当地居民的强有力的问责(包括项目投诉、权利救济)是开发性金融降低投资风险、确保其投资的长远利益以及体现负责任的关键。世行、亚开行和其他主要多边开发银行,欧洲投资银行、及世界主要国家的开发银行均设立了独立的申诉和问责机制。 
 


创绿意识到,创建一家新的国际多边金融机构,既要顺应借款方多样化的需求,提高银行运营效率,又要顾及国际社会对各种治理问题的关切,这对亚投行的决策者与管理者来说,是挑战更是机遇。亚投行无需简单复制传统金融机构所谓的“最高标准”,而应鼓励和重视与利益相关方的协商和咨询,在充分尊重和借鉴有关标准和好的做法下,再进步、再突破,形成适合当下与未来的制度创新,以回应全球可持续、绿色且包容性发展的需求。

 

 

 

注释:
[1] 亚投行在其框架草案中将项目分成了四个大类:A类、B类、C类和FI类。A类项目是指将对环境和社会产生空前严重的、不可逆的积累性影响的项目;B类项目是指对环境和社会产生的影响相对较小、具有可控性的项目;C类是指对环境和社会造成的影响非常小甚至可以忽略不计的项目;FI类项目是指有涉及亚投行投资或亚投行的投资是通过金融中介完成的项目。
[2] 现有设施在草案的语境下主要指不在亚投行与客户签订的协议范围内,但又与项目紧密联系的活动。一旦项目不存在,活动将不再进行。
[3] 排除名单是指亚投行草案规定不予以支持与资助的项目。主要包括项目所在国法律法规明确规定违法的行业、濒危野生动物贸易或生产行业、非法捕捞行业等。基本按照国际现有法律、公约等来确定排除名单。

 

 

延伸阅读:

中国海外投资观察 
亚投行进展更新 — 环境和社会保障框架
亚洲基础设施投资银行进展引起多方关注 
世界银行社会与环境保障政策的审议与更新


 

 

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