2015年第三轮联合国气候变化框架公约谈判观察

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2015年8月31-9月4日,本年度继日内瓦和六月波恩会议后第三轮联合国气候变化框架公约(简称《公约》)于波恩举行,此次会议针对德班平台(ADP)展开,各方围绕新气候协议的前言、目标、减缓、适应及损失损害、资金、技术、长期目标、周期(cycles)、时间段(timeframes) 、执行和履约、流程和机制、2020年前雄心等核心议题进行磋商,进展缓慢且预示新的谈判模式的转换,为年底巴黎气候大会达成新全球气候协议注入动力。

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2015年第三轮联合国气候变化框架公约谈判观察

 

创绿研究院研究院

2015年9月7日

 

2015年8月31-9月4日,本年度继日内瓦和六月波恩会议后第三轮联合国气候变化框架公约(简称《公约》)于波恩举行,共有2000多位政府代表团、观察员和媒体参加。此次会议针对德班平台(ADP)展开,各方围绕新气候协议的前言、目标、减缓、适应及损失损害、资金、技术、长期目标、周期(cycles)、时间段(timeframes) 、执行和履约、流程和机制、2020年前雄心等核心议题进行磋商,进展缓慢且预示新的谈判模式的转换,为年底巴黎气候大会达成新全球气候协议注入动力。

 

面对气候变化这个全球挑战,《公约》是协调各国共同采取气候行动的国际治理机制。今年年底的巴黎气候会议有望达成一份新的具有约束力的全球气候协定,对2020年后的全球气候行动作出规定,以实现将全球平均温升控制在两度以内的目标,推动全球可持续发展。

 

与六月会议着重于给日内瓦近100页的案文进行逐段瘦身(但进展寥寥)的方式不同,本轮谈判的德班平台联合主席带动了谈判模式的变化。主席提供了新的工具,将议题提案和选项进行规整,分为纳入新气候协议、放入大会决议及位置待定三部分。针对时间紧、议题多、分歧大的情况,联合主席设立了多个协商小组,并鼓励各组就子议题组织非正式磋商,5天共有174个协商组与非正式工作组会议,以及34个双边会议,就比较复杂难缠的核心问题进行针对性的讨论,以制定通向巴黎大会的方案。此外,本轮谈判针对2020年前气候行动和2020年后气候行动这两个轨道进行谈判,谈判主席打破轨道间的区分,组织了一系列跨轨道的讨论,以促进在核心议题上增进互信。 

 

虽然此次谈判未能形成新的更加简明的案文,但整体氛围相对积极。尽管步伐仍旧缓慢,且不同议题进展不均衡,但模式的变化推动各方在一些议题上趋于达成共识。会议推动就适应融资和周期等核心议题达成更加广泛的意见交换和共识。在联合主席的引导下,各方成立了两个分别针对温室气体排放核算和国家区分的工作组,在透明度上进行了建设性的磋商。

 

此外,许多国家在波恩会上明确表达了对行动雄心的关注。巴西和南非积极地参与到关于区分的讨论中,南非更加通过主持相关讨论和提供选项表格帮助各方梳理和明确可能的选项。中国直言希望新协议可以设定一个持久的制度;七十七国集团提出将损失损害纳入到核心协议中,而许多发达国家也改变态度,表示愿意考虑这一提议。有些国家集团开始对于长期目标与适应的看法逐渐趋同,欧盟强调要增强2020年前的气候行动雄心;小岛屿国家联盟中的一些成员国认同欧盟关于提升长期目标雄心的提议。

 

本轮谈判再次围绕长期目标展开讨论,欧盟与非洲国家再次强调巴黎协议要纳入2度温控目标,而由美国主导的伞形国家集团并不认同,但美国表示会将碳中和和净零排放作为可能的选项进行考虑。

 

关于适应问题,此次谈判主要围绕如何提升适应议题在谈判案文中的重要性,以及增加新的行动责任的可能性。这一提议引发了发展中国家的担忧,认为这将增加发展中国家本身的适应责任与承诺。谈判期间就适应议题增加了两个工作组,一个针对气候变化适应行动,一个针对气候变化适应支持。在有关2020年前气候行动的谈判中发展中国家提出将针对减缓的专家评审机制扩大至适应议题,但发达国家则坚持这是重复工作,并违反相关谈判的授权。

 

对于损失损害是否要纳入协议核心,各方态度不一。此前一直强烈反对的发达国家开始逐渐接受,比如美国与欧盟表示考虑将此议题纳入到巴黎协议中,而一些发达国家仍然强烈反对这一提议。

 

资金问题进展缓慢,如在2020年后资金与气候变化适应融资中的公共资金占比等议题上的讨论仍缺乏雄心;关于雄心审议机制的进一步细化尚不明确。

 

在关于周期(timeframes/cycles)这一议题,韩国向秘书处建议列出一系列不同审议周期及其含义作为参考,但此提议受到中国代表团的反对。中国代表团认为此举更偏向于政治博弈,对谈判本身没有助益。

 

虽然本轮谈判在一些议题上取得了进展,但总体来看各小组的进展不一,这让各方对于下一步计划仍抱疑问,联合主席将负责通过多方咨商确定十月波恩会议的目标,明确表示下一轮谈判将停止概念性讨论,进入实质案文的逐行谈判。

 

在应对气候变化的马拉松上,十月波恩气候会议将为巴黎站做最后冲刺。在年底巴黎气候大会举行前,各方还将于10月在波恩进行最后一轮谈判。联合主席将结合今年二月在日内瓦气候会议产生的日内瓦文本中的内容及波恩磋商的成果,于十月第一周公布一份非文本(non-paper)以及相对应的新工作模式建议,作为十月谈判的基础。非文本将会单独成文,外加一份缔约方会议(COP)决议和一份精简清晰的协议。届时各方将不会再进行概念性的讨论,而是将对文本逐行地进行谈判。然而,由于时间紧迫,且各方在实质问题上的分歧仍旧巨大,且大会下的技术性磋商与大会外围以部长级磋商和首脑级磋商为代表的政治性讨论如何衔接充满未知数,新的案文与巴黎最后的产出之间势必还有很大距离。

 

发达国家需要更多地展现其领导力,自身减排目标要有雄心,且实实在在地出资帮助发展中国家低碳转型和应对气候变化,增进国家间的互信与共同应对气候变化的信心。其中很重要的是如何落实2020年前的1000亿美元的资金目标以及2020年后的资金安排和资金机制如绿色气候基金的发展。

 

应该看到,除了国家间的通力合作,谈判案文的雄心也取决于各国国内气候行动的力度与雄心。十月份之前,各缔约方须向《公约》提交其“国家自主贡献预案”(简称INDC)。中国政府已经在INDC中表示,中国二氧化碳排放在2030年左右达到峰值。现阶段,国内就减少煤炭消费、推动能源转型上展开多种举措,中国非常有望在2020年之前达到煤炭消费总量峰值,进而提早实现碳排放峰值,这同时会加速中国对空气污染的有效治理,是一举两得之举。此外,包括中国在内的发展中大国的积极行动,会给全球气候行动注入更大的信心和动力。截至目前,59个缔约方已经正式向秘书处提交了INDC。

 

从《京都议定书》到INDC,《公约》正在从自上而下的模式转向自下而上的模式。这有利于增加各方采取行动的积极性,但自主行动可能带来的结果就是行动力不够。碳行动追踪(CAT)最新的INDC分析与此次波恩会议公约秘书处的INDC吹风会均表明,各国目前提交的INDC并不能将全球温升控制在2度以内。科学已经证明,面对气候变化这一挑战,不作为或者拖延都将对人类社会与自然生态系统带来巨大的危害。2015年成为有史以来最热的一年,太平洋首次出现三个飓风同时登场的现象,各国需要提升行动力度,推进谈判进展,方能有效回应这一紧迫性。

接下来一系列公约谈判外围的重要会议将对巴黎会议的结果带来影响,如9月底联合国秘书长潘基文召集的部长级会议,九月联合国大会将正式通过新的可持续发展目标,十月利马世界银行和国际货币基金组织年会期间的气候资金部长级会议,11月15-16日在土耳其举行的G20峰会,巴黎的PRE-COP部长级会议和法国主席进行的双边磋商等。

 

此次波恩会议前各方已经有一些新动态。七月法国作为年底巴黎大会主席国组织40多国在巴黎就重点问题进行部长级非正式磋商,部分弥合有关区别(differentiation) 和减排雄心的分歧。同时,气候变化成为G20和双边议程的重要议题之一,此前七国集团峰会,在主席国德国的力推下在减排和资金等议题都所突破。八月底德国总理默克尔访问巴西,双方发表气候联合声明,巴西就去碳化(decarbonization)首次表态支持,并重申森林保护和发展可再生能源的目标,德国则加大双边合作力度,支持巴西兑现行动。德国也在积极准备利用下半年对印度和中国的国事访问推动双边气候合作。今年,中国与印度、巴西分别发表了气候变化联合声明,中国国家主席习近平将于九月下旬访问美国,其中气候变化也被提上议程。这些积极改变均为全球气候治理注入动力,并为年底达成新的全球气候协议增加信心。

 

面对气候变化这个全球挑战,没有一个国家可以单独应对,也没有一个国家在气候变化影响下可以全身而退。《公约》与双边和多边治理机制的协同效应对于全球气候治理愈显重要。在巴黎气候大会前还有5天的谈判时间,谈判场上的部长以及首脑需充分利用场外非正式场合以及其他多边与双边会谈,增加气候行动的势头。

 

 

相关链接:

2020后的全球温室气体减排协议,中国承诺做什么?—对中国INDC提交的回应(创绿研究院)

美国自主贡献预案(INDC)关键要素与回应 (创绿研究院)

解读瑞士和欧盟提交的国家自定贡献预案(INDC(创绿研究院)

国家自主贡献预案(INDC)背景梳理 (创绿研究院)

各国提交的INDCs (UNFCCC)

气候公正II–从细化国家分组看巴黎气候协定(创绿研究院)

气候公正——达成 2015 全球气候协议的关键 (创绿研究院)

 

 

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