波恩谈判之观察

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2014年第一场联合国气候变化谈判间会于3月10号到14号在波恩召开——德班平台2.4 (第二场第四次会议)。此次会议的特点是,仅涵盖一个谈判轨道——德班平台(ADP),会议日程比较松缓(平行会议较少),参会规模也较小。

2014年03月14日发自波恩

李莉娜 创绿研究院

杨富强 自然资源保护协会 (NRDC)中国项目

 

       2014年第一场联合国气候变化谈判间会于3月10号到14号在波恩召开——德班平台2.4 (第二场第四次会议)。此次会议的特点是,仅涵盖一个谈判轨道——德班平台(ADP),会议日程比较松缓(平行会议较少),参会规模也较小。德班平台2011年底在德班气候大会上成立,旨在2015年底巴黎大会上达成新的全球气候协议。德班平台谈判进程时间上已经过半,但谈判节奏较慢,因此2年内要达成新的协议,压力很大,需要更加集中精力,也需要主要国家更大的领导力。

 

       根据去年底华沙大会的决议成果,此次会议上2015协议相关的谈判是重中之重,过去一周主要的形式是开放式磋商加研讨会,议题划分除了往常的减缓、透明度、执行手段(means of implementation), 包括资金技术和之外,还设定了针对国家贡献(nationally determined contributions)、报告贡献的信息(information for national offers)、行动和支持的透明度(transparency of action and support)等更加细致的议题。会场上各方从更加深入交换意见,成立了谈判接触小组(contact group), 开始向准备草拟谈判案文(其主要要素和内容)的方向发展。无论从关键议题还是谈判模式上,都可以窥见不少争论。这些争论背后的含义,相关国家集团的博弈,以及如何解决这些争议,将成为今年其他三场(六月、十月和年底)会议及其能否达成成果的关键点,也将直接影响通往巴黎之路。

 

三大力量的最新提案

 

       中美欧三方,无论从经济和排放体量,还是谈判场内外的政治和外交影响力来看,都将是塑造和影响新的气候协议的决定性力量。而三方都在此次波恩会议前夕提交了其有关2015协议的最新立场文件。

 

       中国在其提案中提到:“德班平台并不是要建立一个新的国际气候制度,也不能重新谈判、替换、重新构架、重新书写或者重新解读《公约》及其原则,条款和附件。”对新的国际气候条约的规划,基本沿袭巴厘路线图和京都模式(提案中14次提到巴厘路线图),以及发达国家和发展中国家的二分法(防火墙)。关于2020年前的减排雄心和资金,中国提出了两个具体数字要求:

 

  • 京都第二承诺期国家[1]要在今年四月三十号之前,提升其减排目标至40%(2020年相比1990年);

 

  • 为了达成2020年发达国家总体提供1000亿美元的承诺,设定年度指标,分别是:2014年400亿美元,此后每年递增100亿美元,直至2020年。

 

       美国提案继续贯彻其自下而上模式、承诺-回顾(pledage and review)和打破防火墙的立场,新的国际条约应纳入所有国家,减排贡献取决于各国的能力和发展阶段,而不是现有的二分法。各国自行决定其减排目标(美国称之为“日程”schedule),但大家的时间表一致,目标可以是多元化的,但除了能力非常有限的国家(可以是政策或者行业目标)外,都应该是具体的量化目标,有相关信息支持(事前透明度)。这些目标既可以是新条约的一部分(如作为附件或附录),也可以在与条约同时或更早通过的大会决议下。定期汇报减排目标完成情况,并定期回顾(review)。核算方法、报告要求、定期回顾的相关规定都是全球统一(趋同)模式,仅按照能力给最不发达的国家以灵活性/例外。2015年前可以有一个初始提交国家目标——各国就各自目标进行分析和提问-国家目标确定的流程。关于各国目标的法律约束力,美国提出了几种可能,具有国际约束力、不具有国际约束力和中间(强调国内约束力)。新气候机制的总体架构是一个核心条约加上一系列附属规定/决议。

 

       欧盟提案是混合模式(含有自上而下和自下而上的元素),分步走的流程,强调法律约束力和透明度(MRV)。新的气候机制是公约下的一个新的议定书,加上一系列附属决议,含有履约(compliance)相关规定。所有国家都要具有国际法律约束力的减排目标(可量化、可比较、可核证),及其具体的前期信息(upfront information)。分步走:明确国家提出减排方案所需含有的前期信息 – 各国自行提出减排目标 – 国际评估和调整目标(international assessment and adjustment), 包括科学 – 是否实现2度升温控制目标,和公平性 – 分担是否公平)- 目标确定。这一分步走的模式既适用于2015年前的进程,也适用于之后的减排承诺期(新的减排承诺的提出和确定)。MRV也是全球趋同模式,其规定应该是通用的、强大的、透明的、具有法律约束力的(common, robust, transparent and legally binding),涵盖监测、报告和核证三个部分,逐步过渡到适用所有国家的共同、一致的国际 MRV体系。要设定有效的履约制度,主要基于透明度、国际评估和促进(international assessment and facilitation),同时保障环境有效性。

 

公平之争

 

       围绕公平的争论从去年华沙大会一直持续发酵到此次波恩会议。

 

       2013年波兰华沙气候变化大会COP19前夕,菲律宾遭受台风“海燕”重袭,造成上千人死亡,极端天气再次敲响全球气候变化的警钟。受气候变化影响脆弱的国家已没有时间等待2015年达成全球国际气候协议。“公正”的讨论再一次被聚焦,发达国家与发展中国家的政治分歧越发明显。首先是华沙会议上,巴西代表团提案建议通过IPCC(政府间气候变化专门委员会)开发一个考量历史排放责任(从1850年以来)的方法,指导各国内部的目标咨询、讨论和确定。建议包括IPCC还应提供科学的指引,各国依此可以较容易的测算本国涵盖各行业和各温室气体的历史累计排放等;IPCC也可以成立专家组计算各国对升温的历史贡献。实际上,这个提案把历史责任作为了责任分担的唯一依据,这与中国社科院提出的“碳预算框架”的理念是一致的。这个提案受到了大部分发展中国家的支持,但是同时也受到了发达国家的抵制,由于双方意见不同,将其纳入正式谈判进程的努力并未成功。此外,对在2014年中期是否增加一次针对公平议题的研讨会的提议,受到了一些发达国家和发展中国家的反对。有些国家认为,在目前阶段研讨会已经无助于谈判本身;而有些国家则不相信公平原则的量化是可行的。

 

       最后也是最大的争论,是以发展中大国为主的“意见相同集团”(Like Minded Developing Countries – LMDCs)尝试在德班加强行动平台中加入《公约》关于不同国家附件第四条作为参考所引起的讨论。这一讨论引发了大会两个小时的非正式磋商以及全会上的辩论,交锋点主要是原来公约下发达国家和发展中国家的二分法在德班平台下是否仍要维系的问题。从华沙的讨论来看,实质性的分歧依然存在,2020年后依然保持二分法对于发达国家貌似是无法想象的,但是完全打消发达国家和发展中国家之间的“防火墙”,对于发展中国家而言也是不公平且不能接受的。

 

       尽管分歧重重,在2013年的华沙会议“德班加强行动平台”的决议中,还是要求各国在2014年缔约方会议期间,识别出各自谈判立场中要包括的内容[2],这意味各国要为自己关于责任分担的立场,准备出更加全面的信息,其中就包括“公正”体现,例如各国通过哪一种公正的计算方法证明自己的贡献份额是“公正”的。这样,各国所持立场背后的道德基石和逻辑,在气候谈判阐述时会可以更加清晰、透明,有助于更好的沟通、理解以至达成共识。而类似关于“公正”的原则讨论和量化研究,也会为各国自身提出减排目标和监督其他国家提出的减排目标提供参考,是一份必须认真完成的“家庭作业”。

 

       波恩会议上,发展中大国与发达国家(尤其中美)在此问题上的分歧愈加明显。

 

       中国提案中,不仅用文本强调了在减缓,适应,技术,资金,能力建设,透明度问题上要贯彻“共同但是有区别的责任和相应的能力”原则,区分发达国家和发展中国家的责任,同时在措辞上,对发达国家履行责任用的动词是“应该shall”而发展中国家的行动则是“将要will”。在发达国家的减排部分,提案认为发达国家的减排责任应与“其历史责任和科学要求”相对应。至于“各自的能力”,仅仅在引用原则的时候提到了。

 

       这份提案及其在波恩会议上的数次发言,体现了中国对气候公平问题的三个主要理解:

1) 发展中国家和发达国家之间的区别是质的区别,原有附件的划分不可动摇。

2) 发达国家的责任源自于其历史责任, 而发展中国家的行动则取决于其现有能力,国情和所得到的支持。

3) 发展中国家根据自己的能力和国情采取行动,而对于“能力”和“国情”并没有量化的意愿,由各国自己决定就好了。

 

       这三个理解总结起来就是一句话:京都议定书维持不变。

       美国的立场恰恰相反:

1)   发达国家和发展中国家的区别并不是一成不变的。

2)   从责任上来看大家都差不多,发达国家、发展中国家在目前的温室气体排放基本一半一半,不同国家之间的区别主要在能力上,能者多劳(在其提案中还包括发展水平、减排机会、国情等)

3)   防火墙必须打破,各国都应参与减排。发展中国家的减排贡献(主要针对大国)在法律形式上应该与发达国家相同,其内容可以根据各自能力区分。

 

       而墨西哥、南非、非洲国家联盟、拉美国家联盟、欧盟等,则认为“公平” 应当考虑多个指标,包括责任、能力、可持续发展等,它们中不少还明确提到“公平参考框架”(Equity Reference Framework)方案,纳入公平的多个指标并进行量化,考量各国如何公平分担减排(及/或其他如资金)任务。

 

适应之争

       谈判一直以来被减缓议题主导,适应议题的关注并不足够。但从去年底开始,不少发展中国家开始提出新的具体方案,推升对适应议题的关注。此次会议从该议题开场,也预示其谈判地位未来将更加凸显。另一个重要原因是,减缓议题的迟缓推进(包括2020年前的减缓“不够给力”),使得发展中国家面临的适应形势更加严峻。

 

       非洲国家联盟、小岛国等提出要建立全球适应目标(global adaption goal),分析和评估不同升温情况下全球适应需求和成本,以及如何提供相关的支持。拉美国家联盟提出适应评估框架(adaptation assessment framework),探索和引入各种适应评估相关的方法论并用于指导相关评估工作,支持适应相关的工作和谈判。

 

       欧盟等对相关技术性和方法论的建议持开放态度,而对相关评估与资金支持等直接挂钩持怀疑态度,提出了操作性、流程等方面的挑战。

 

       而美国针对适应议题提出的模式是自下而上(与其提出的减排方案类似),各国(不仅是发展中国家,而且包括发达国家)自上而下行动,各管各的,国际支持仅是最小限度或者辅助作用,强调是国际合作(而不是发达国家的义务),现有的机制(如坎昆适应框架等)继续。

 

       据了解,今年利马气候大会主席国秘鲁打算着力推动对适应议题的重视。秘鲁在波恩的发言中指出,适应议题的讨论分为不同的侧面,包括政治、法律、机制、技术等。政治性、法律性的问题包括是否需要全球适应目标或其他目标、是否建立国家适应贡献、发展计划中是否纳入适应,资金及其机制如何支持适应,2015协议中适应相关的MRV和履约规定是什么等。而机制设计和技术性的问题包括:提升知识管理、影响和脆弱性分析的机制和方法论、最佳经验和信息分享平台、能力建设等。

 

       预计年底气候大会可能按照这个模式安排议程,把政治/法律问题和技术性问题分开,而这可能会有利于谈判拜托目前这种逡巡不前的状态。

 

执行手段MOI之争

 

       瑞士等提出MOI(包括资金技术和能力建设)除了发达国家外,有能力的国家也应该提供,应该增加供应方。其言下之意是,发展中大国(尤其是基础四国、在OECD中的发展中国家等)应该在2020年后的协议中共同分担资金提供。

 

       2020年后的减排和适应所对应的资金要求是巨大的,与现有的1000亿美元相比将至少翻番乃至更高,考虑到目前主要发达国家的预算紧缩,发展中大国的排放体量以及国家预算体量都在不断扩大,很可能需要面临新的挑战,被发达国家以及发展中国家中的穷国要求提供“南南”资金支持,其性质和规模也将成为焦点。

 

       中国政府曾在2012年 “里约+20”峰会上宣布了中国开展应对气候变化“南南合作”,提到在2011年到2013年间,计划每年安排约1000万美元,以提供节能节水、可再生能源利用设备和气象海洋卫星预测预警设备等实物支持形式,帮助非洲国家、最不发达国家和小岛屿国家积极应对气候变化。截止2013年11月,中国通过政府采购向一些国家赠送节能灯90余万盏、节能空调1万多台、家用太阳能发电系统6000套,此外,中国连续举办了28期应对气候变化的研修班,为114个发展中国家培训了近800名应对气候变化领域的官员和技术人员 。但现阶段,由于国家尚未形成针对气候变化南南合作的专项资金,已投入的具体资金从公开渠道上还不得而知。

 

       帮助发展中国家提高适应气候变化和低碳发展的能力不仅是中国履行与自身能力相符的气候保护义务的体现,也能争取发展中国家在气候谈判上的共同立场,因为77国集团与中国立场相近,属同一气候谈判阵营,而77国集团正是中国展开南南合作的主要对象。建议成立专门的南南基金,并把南南气候合作(援助),作为中国外交战略的一部分,广泛吸纳国际经验,以及中国科研、企业、民间等力量的参与,以求不断完善这一机制的效果和效率。此外,顺应中国“走出去”的大趋势,鼓励中资企业向发展中国家输出气候友好的技术、产品、设备,提升投资透明度与项目的环境与社会标准,改变原有以自然资源为导向的对外援助和投资战略 ,真正提高中国企业“走出去”的竞争力,真正实现互利双赢。

 

谈判模式之争

 

       从此次会议的第一天起,在立场相似国家的大力推动下,77国集团(包含所有发展中国家)就开始就是否建立谈判接触小组(Contact Group)进行内部磋商,经过多轮努力,于周三正式成为其共同立场,推动德班平台在周五建立了接触小组,该小组从6月的间会开始工作。无论是77国集团内部的磋商,还是发达国家在会上的反馈,都存在有关接触小组的不同观点,这些反应了不同的谈判策略以及各方之间的不信任。

 

       对立场相似国家等来说,成立接触小组主要为了确保国家主导(而非主席案文),某种程度上体现了ADP主席与这些国家代表之间的不信任。而某些发展中国家不希望在不成熟的情况下,在仅有少数国家提出案文的情况下,进入正式磋商,反应了其对立场相似国家集团等的不信任。不同国家对主席采用的谈判模式有截然不同的评价, 反应了某些国家对“欧洲/西方”式谈判流程的不信任。

 

       这些错综复杂的立场和信任缺口,很可能导致接下来六月的波恩谈判,就如何组织和运作接触小组又陷入新的议程之争。

 

外场开始加力

 

       哥本哈根后针对国际气候谈判的活动(包括政府和非政府主题组织和参与的)逐渐式微。而今年起,随着谈判场内的较量开始增温,各种外部力量也开始展开针对2015气候制度建构的新一轮的活动。

 

       在波恩会议期间,世界资源研究所联合德国、中国、比利时、荷兰等伙伴机构发起了2015气候转型协议项目(The Agreement on Climate Transformation, ACT 2015 Project http://www.wri.org/our-work/project/act-2015),包括对新协议的关键内容安排不同方案和选项的分析、量化研究,以及在主要国家和地区针对广泛的利益相关方组织研讨会,形成相关建议,推动2015年协议的达成,促进各国向低碳和气候适应方向转型。

 

       智库皮尤研究中心也开展新的流程,将主要国家和集团的谈判代表和决策者们纳入交流平台,组织定期的非正式交流,以便提升政治互信,为谈判进程提供新的思路和动力。

 

       政府间的双边沟通也开始增加。波恩会议之后,发改委解振华主任将率团去美国,与国务卿克里及其团队就中美双边合作进行沟通。中美气候合作工作小组已经选定了五个合作领域,具体合作将在今年逐步展开。而美方也希望加强针对2015年各国减排目标准备等方面的交流与互动。类似的,欧盟也希望推动中欧双边机制。

 

       2014年,除了六月波恩谈判会议上的两个部长级会议外,九月份在纽约联合国秘书长潘基文将组织召开气候峰会,邀请各国首脑参加。据悉,邀请函已经发出,且中美等领导人都已确认出席。主要经济体论坛(MEF)、G20峰会等也有可能继续推动气候变化议题。

 

中国谈判策略的建议

 

       从去年开始,美国在气候行动和外交领域不断发力。今年年初的一系列动作,包括提出未来气候协议的框架,以及旋即开展的一系列外交活动,重塑自身领导力并争取最大国家利益的心态显而易见。

 

       美国的气候谈判战略,得益于美国国内持续降低的碳排放基础,并且有赖于奥巴马政府对通过政治与外交渠道推进国际气候制度构建的关注。

 

       可以预见,2015新协议的谈判中,中国(及其他发展中大国——而中国首当其冲)将受到来自美国(伞形国家)、欧盟、发展中国家中的一些集团(如小岛国联盟、最不发达国家联盟)等的多重压力。对中国来说,应建立有效的谈判策略。中国国内正在实施很多积极行动,包括治理空气污染(刚刚结束的两会上,李克强总理工作报告提出的“对于雾霾等污染治理,要像对贫困宣战一样,坚决向污染宣战”)、雄心勃勃的的可再生能源的发展、煤炭消费总量控制、碳定价(包括碳市场和碳税)等,都应该成为中国气候内政和外交的新支点和新动力。

 

       中国应该更好地统筹在气候工作领域国际和国内两个大局,就2015年新的气候协议的主要内容(不仅仅是减排,还包括适应、资金等)提出自己的基于精确分析的新方案,这些方案需要具体且可操作。举例来说,有关适应议题(发展中国家的核心关切之一、且与资金议题密切关联),中国目前的立场和研究尚有很大的差距。在最新一轮的提案中,与其他国家提案相比,中国提案对适应的关注仅有短短三段话,且大都是框架性的一般表述。

 

       中国也应重新考量其2020年前目标。比如是否可以将不断增加的可再生能源以及讨论中的煤炭总量控制作为增强行动的一部分,争取谈判中的主动。如果将其“打包”为中国的”增强行动“,那么将改变谈判局势,对2020年前以及新条约的谈判,都不失为主动、有力的出招,将转移压力、引导议题、赢得更多发展中国家的支持。

 

       德班平台需要在今年底达成谈判案文初稿。中国应该立足其国内政策和行动新的动向和契机,提出具体和深入的方案(想法和流程),引导谈判走向和舆论支持,树立负责任大国形象的努力,以及促进其与关键伙伴(包括广大发展中国家)的认同和团结。

 

       总而言之,中国需要也有能力采取更加主动的、积极的和进取的谈判策略,展现气候谈判的领导力。这无论对谈判进程,还是其自身的谈判空间和维护战略利益来说,都是更有效的。

 


[1] 仅包括欧盟、澳大利亚、挪威、新西兰等,不含有美国、日本、加拿大等发达国家。

[2] 华沙COP19决议《Further advancing the Durban Platform》第2条(c)款

获得地址http://unfccc.int/files/meetings/warsaw_nov_2013/decisions/application/pdf/cop19_adp.pdf