2012 年是《京都议定书》第一承诺期的最后一年。此后的第二承诺期将是一个向 2020 年以后新的国际气候制度转型的时期。在 2012 年底,《联合国气候变化框架公约》(简称《公约》)和《京都议定书》(简称 《议定书》或 KP)的缔约方将在多哈举行定期的缔约方会议。在这个时间点,回顾一下《议定书》的前世 今生,能帮助我们理解国际气候制度的发展进程,并展望未来的可能性。
1. 1990-1997 国际协议的达成:气候谈判与科学
科学是推进全球应对气候变化行动的主要推动力。在 20 世纪 80 年代末,当人类活动导致的温室效应逐步获得科学界的共识和政府的重视,联合国环境署和世界气象组织联合组建了政府间气候变化专门委员会 (IPCC)。IPCC 由来自不同国家的科学家组成,旨在分析汇总全球的关于气候变化的研究成果,并为国际制度的建设提供建议。IPCC 的《第一次评估报告》于1990 年发表,报告确认了对有关气候变化问题的科 学基础,并呼吁建立全球协议来应对气候变化。在这份报告的推动下,在 1992 年的全球可持续发展峰会, 153个国家和欧洲共同体签署了《联合国气候变化框架公约》。在 1994 年,《公约》得到了 50 个国家的批 准而正式生效。而这并不意味着问题的解决,而是旷日持久的谈判开始。这些问题包括“危险的人为干扰的水平”到底是多少?若工业化国家率先减排,那发展中国家什么时候开始减?哪些是共同的责任,哪些是有区别的责任?谁减排?谁出钱?谁拿钱?谁监督?这些具体的操作性问题都需要各国在《公约》的框架下通过协商来解决。
1995 年,《公约》的第一次缔约方会议(即 COP1)召开,会议决定设立柏林授权工作组,围绕一个让缔约方可以操作的、具有法律约束力的协定开始谈判。经过两年,各方终于在 1997 年日本京都的 COP3 上通过 了赫赫有名的《京都议定书》(Kyoto-Protocol),这是人类历史上第一部量化限制温室气体排放的国际法 律文件。法律约束力意味着如果国家不能履行协议中的责任,除了面对道义的谴责,还将要面临实质性的惩罚。
《议定书》根据《公约》中“共同但是有区别”的原则,把参与国家的责任分为两类:发达国家需要承担定量减排任务,发展中国家根据自身情况采取积极行动,但没有硬性指标。发达国家在议定书中被分为两 个附件,附件一是先进的工业化国家,附件二是转型国家(主要是东欧包括前苏联地区),他们在议定书 中承诺在 2008 年至 2012 年的“第一承诺期”把温室气体排放在1990 年的水平上下降 5%。附件一国家之 间可以通过排放交易(Emission Trading)、联合履行(Joint Implementation)来提高减排效率,同时附件一国家可以通过清洁发展机制(Clean Develop Mechanism)向发展中国家购买额外的减排量以帮助自己 完成任务。
回顾国际气候谈判几十年的进程,科学的作用不容小觑,IPCC 每一次评估报告的发布,都是科学界对政治家的“谏言”,对普通民众的“教育”,从而推动气候谈判不断向前。不可否认,当科学遇到政治,事情就 变得复杂起来,气候变化也从科学问题、环境问题,变成了经济、政治和战略问题。但,从气候保护的角度,未来的气候治理机制的建立,不能忘记本源——科学对人类提出的要求。
2. 1998-2004 签约生效:大国的重要性
《京都议定书》刚刚通过,就面临着夭折的危险。首先减少温室气体排放量在当时甚至是现在的技术条件下,都意味着对经济发展的限制,或者说要求经济发展模式的转型。这种转型对于正要快速发展的俄罗斯, 以及已经基本锁定在高碳发展路径上的美国、加拿大等来说似乎很难接受。其次《议定书》中对于“发达 国家-发展中国家”的二分法受到一些国家的反对,美国就以此为借口退出并且一直抵制《京都议定书》。
正是因为这样的一些困难,《京都议定书》从通过到生效经历了多年的艰苦谈判,波折不断。1998 年在布宜诺斯艾利斯举行的 COP4 通过了《布宜诺斯艾利斯行动计划》,计划在两年后对《京都议定书》一些操作 的核心问题,包括碳汇、资金及遵约问题的具体方案形成共识。但是 2000 年在海牙举行的 COP6 效果并不理想,在持续 36 个小时的高强度谈判后,缔约国仍然未能就关键议题达成共识,没有按照计划完成任 务。在海牙会议失败、美国退出《京都议定书》的情况下,2001 年 4 月,IPCC 发布了第三次评估报告, 再次从科学的角度强烈地呼吁全球应对气候变化的实质行动。于是国际社会决定在 2001 年 6 月在波恩召开的 COP6“下集”中拯救《京都议定书》。为了争取波恩会议的成功和把日本、加拿大等国“拉上船”,欧 盟在会议谈判进程中放弃了原先的立场,同意把森林等纳入减排指标的计算当中。大会通过的《波恩政治 协议》主要规定了四个方面的内容:一是建立了三项基金:气候变化特别基金、适应基金和最不发达基金; 二是规定了开展土地利用变化和林业活动(LULUCF)应该遵循的一些规则;三是规定了《京都议定书》的参 与资格、范围等;四是确定遵约的基本原则、决策组成、不遵约后果等。尽管波恩会议确实拯救了《京都 议定书》,但是它依然备受指责,一个重要的原因是由于在森林吸收(碳汇)问题上的让步,发达国家(附件一,二变成了附件 B)的减排目标实际上下降到了 1.8%。
由于欧盟的努力,日本、加拿大等国态度和缓,2001 年底在摩洛哥马拉喀什的 COP7, 通过了《马拉喀什协定》,这是一整套对于《京都议定书》的操作具体规则包括技术转让、基金等问题,特别是对于灵活机制的规则做出细化规定的决议草案。
为了让《京都议定书》生效,需要其缔约方能覆盖全球 55%的排放量。在美国退出之后,俄罗斯必须参与进来才能满足这一要求。为此国际社会,特别是欧盟也是软硬兼施,一方面设置了让俄罗斯可以出售多余的排放空间(也就是所谓的“热空气”)的机制,另一方面也以不同的方式施加压力, 最终俄罗斯在 2004 年批准了《京都议定书》,90天后《京都议定书》正式生效。
相比较《公约》仅 2 年的签署生效所用时间,《京都议定书》从通过到签署生效,风风雨雨经历了 7 年的时间,这个过程也充分反映了大国在全球气候治理机制中的作用,可谓“成也萧何,败也萧何”。难产的过程来自两个大国——美国、俄罗斯的“拒绝”,而最终得以生效,也主要依靠欧盟的斡旋和推动。展望未来的谈判,大国的立场和博弈仍将从根本上起决定性作用,而随着发展中国家新兴经济体的经济、政治、 外交实力和影响力不断提升,未来最关键的国家除了美国、欧盟、俄罗斯以外,还包括基础四国(中、印、 南非、巴西)。
3. 2005-2009:哥本哈根“悲剧”和“上下”之争
2005 年底在蒙特利尔召开的缔约方会议被称为 COP11/MOP1,也就是公约第 11 次缔约方会议,暨《京都议定书》第一次会议。作为第一次的 MOP,这次大会上正式采纳了《马拉喀什协定》,同时还建立了《京都议 定书》的特设工作组(AWG-KP),开始就发达国家 2012 年以后减排的潜力和今后的量化减排指标问题展开 谈判。
在实践中,欧洲的碳排放交易体系投入使用,联合履行和清洁发展机制也逐渐开展起来。这些机制成功地给温室气体排放设置了价格,不仅提高了减排的效率,也为一些发展中大国的能效和可再生能源的发展提 供了动力。但是这个初生的碳市场的价格还并不稳定,主要是因为它的需求和供给都是人为控制的,有很 多碳市场以外的因素(例如国家的政治意愿和经济状况)在发挥作用。此外 CDM 项目的“额外性”(即是否产生了实质的减排量)和环境与社会底线也常常受到质疑。美国虽然没有《议定书》,但是有不少城市 联合建立起了区域性的排放交易体系,在国内开展自愿的减排活动。
2007 年号称“气候变化大年”,阿尔·戈尔靠一部讲述气候变化问题的纪录片获得了奥斯卡奖。IPCC 因为发布的第四次评估报告进一步确认人类活动和危险的气候变化的关系,以及气候变化可能的影响而诺贝尔和平奖。气候变化问题得到空前的关注。2007 年在巴厘岛举行的 COP13/MOP3 计划启动针对《京都议定书》以外的国家(主要是美国和一些发展中大国)行动的谈判。而中国的排放量随着气候谈判的进展和国内经 济发展而直线上升,在 2007 年已经几乎要成为世界第一的排放大国,而且国力不断上升。《公约》中“共同但是有区别的责任”原则的下半句是“以及相应的能力”,所以随着责任和能力的变化,国际社会对中国的行动的期望也越来越高。
巴厘岛大会希望能为 2012 年以后的国际气候制度绘制蓝图,谈判中争议的核心之一是未来制度的法律形式:到底是保持《议定书》框架,让一些发展中国家可以“毕业”进入附件 B,还是所有的国家都承担具有法律约束力的责任,只是责任强度不同?经过多方博弈,最终的决议确立了“双轨制”的设计,在 2005 年成立的 AWG-KP 继续谈《京都议定书》中发达国家的任务,同时,新设立长期合作行动的特设工作组 (AWG-LCA),就其他发达国家(美国)和发展中国家的行动展开谈判,史称《巴厘路线图》。为了尽早解决问题,保证气候机制和碳市场在 2012 年后的新制度之间不要出现中断,同时也是为了等待 08 年美国大选产生的新总统能转变美国的一贯消极的立场,当时把谈判的终点设在了 2009 年。戈尔在巴厘岛的演说中这样说道:“好的传球手不是把球传给队友眼前所在的位置,而是把球传到队友即将到达的位置。”
由于美国对整个气候谈判的影响, 《巴厘路线图》所计划的谈判在 2008 年止步不前,直到 2009 年奥巴马总统上任后实质性的谈判才真正开始。但是 2008 年爆发的全球金融危机为气候谈判蒙上了阴影。发达国家自顾不暇,政治意愿没有进一步加强。美国、加拿大等的企图是彻底推翻《京都议定书》这种“至上下”和“二分法”的制度结构,建立起基于“自愿和回顾”的松散体系;欧盟希望能在京都的基础上建 立包括所有国家的减排任务新的议定书,或者哪怕是京都加上一个规定附件 B 以外的国家任务的“姐妹” 议定书;发展中国家则希望在保持京都框架现状的基础上,通过一些大会决议来规范自己和美国的行动。 美国和欧盟的行动都被发展中国家视为对《京都议定书》的谋杀,在 09 年哥本哈根大会之前最后一次的 谈判中,非洲国家代表甚至以集体愤然离席来表达自己对“谋杀京都”的抗议。在哥本哈根,由于各国立场之间的差距实在巨大无法弥合,在 KP 和 LCA 双轨上产生后京都国际气候协议的努力宣告失败。在部分国家的推动下所产生的《哥本哈根宣言》,采用的是一种自主自愿自下而上的参与合作方式,最后也只是被大会“注意到 (take note)”而没有作为正式决议被采纳。
此后的谈判几乎就变成了“自上而下强制分配”和“自下而上自愿行动”的路线斗争(即“上下”之争)。 自上而下的方式应该说更加科学,从科学的建议出发,为了控制升温在 2 度以内,计算出剩下的排放空间, 然后根据各国不同的责任和能力进行分配。但是这种方法最大的缺陷是没有各国都认可的公平的分配标准,即使理智上可以认可,国内的政治现实也难以接受。2007 年 IPCC 第四次评估报告建议的是,为了实 现稳定二氧化碳浓度在 450ppm 以下,所有发达国家至少需要减排 25-40%,而实际上只有挪威、德国等极少数国家做出了 40%的承诺。而美国所倡导的“自下而上”的方式看上去更加务实:各国根据自己的能力进行承诺,在行动过程中,通过不断比对行动的进展和气候科学的最新发现,不断调整自己的行动。但是这种方式没有办法给世人保障未来能有一个安全气候环境。自上而下的方法需要大国以强烈的政治意愿来 推动才能行得通。在上世纪末,欧盟还勉强可以扮演这个角色,但是在 21 世纪的第一个 10 年结束的时候, 世界格局已经发生了很大的变化:老牌的发达国家都陷入在自己国内经济问题的泥沼中, 发达国家几乎 从《议定书》第二承诺期集体撤退,而一批新兴的发展中国家在世界舞台上扮演着越来越重要的角色, 如何重新界定它们的责任和能力,成为另一个关键点。
在 2011 年的德班缔约方会议中,大会决定在保持双轨的情况下,加设“德班加强行动平台”,目标是争取在 2015 年完成 2020 年以后国际气候制度的谈判。同时,大会在形式上确立了 2013 年开始执行京都议定 书第二承诺期,但是实际上发达国家的承诺并没有在 2009 年的基础上有显著提升,而且遵约机制(也就 是不履约的后果)的谈判也没有什么进展,所以这个表面上的第二承诺期实际上已经进入了“自下而上自 愿行动”的套子。公约(LCA)轨道上的谈判又延长了一年,并决定在今年的多哈谈判中结束这一轨。
接下来最关键的就是看在 2013 年到 2015 年,甚至到 2020 年,随着科学的进步,绿色经济和技术的发展,各国,特别是各个大国能否通过自主自愿的行动建立起更大的信心(国内)和信任(大国之间),以更加强烈的政治意愿来推动一个强有力的国际气候制度的建立。这个制度未必是“京都流”的,但一定要能够促进国家,企业为了气候保护而展开积极竞争、并确保我们每个人以及后代能拥有安全的气候环境。
2009 年 9 月,在曼谷的特设工作组会议期间,有一篇气候博客的结尾是:被谋杀,多一个妹妹,还是浴火 重生?KP 的命运,我们拭目以待。现在看来京都议定书所象征的“公平、进取、且有法律约束力”的国际气候治理更像是和炎魔一起坠入地底的灰衣甘道夫,我们期望着经历这段低潮以后他能变身白袍巫师重返人间,拯救“灼热”的大地。
创绿中心气候与金融政研部
气候政策研究员：陈冀俍、李莉娜
