COP25气候谈判观察之二 | 创绿研究院

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拖堂两天的气候谈判闭幕,未能将科学结论及民间社会所要求的紧迫性转化为实质进展。

当地时间2019年12月15日13时55分,经过十数次的推迟,由智利主办的《联合国气候变化框架公约》第25次缔约方大会(COP25)/《京都议定书》第15次缔约方大会(CMP15)/《巴黎协定》第二次缔约方大会(CMA2)终于在马德里正式闭幕,成为25年来最长的一届气候大会。面对气候危机,雄心与行动力是本届大会的关键词。经过缓慢而艰难的谈判进程,大会通过了“智利·马德里行动时刻”(Chile Madrid Time for Action)的决议,在性别与气候变化、损失与损害华沙国际机制的程序性成果、海洋与气候变化以及长期全球目标的阶段性评估等方面取得了一定进展。但令谈判各方及观察员机构感到失望的是,本次大会期间,各缔约方在增强气候雄心、市场机制与资金等关键问题上仍缺乏共识,上述议题将留待明年附属机构会议及COP26继续磋商。

COP25/CMP15/CMA2正式闭幕

“平衡了各方意见”的决议文本草案被大多数国家指出“缺乏雄心”

来自青年人、原住民族、气候灾难前线居民等民间社会群体关于增强行动的呼吁并未转化为实质的谈判进展。几经推迟后,COP25主席原定于周五(12月13日)晚间举行的“非正式盘点大会”于周六(12月14日)上午9点25分召开。COP25主席、智利环境部长Carolina Schmidt较早时候于《公约》网站上公布了COP25、CMP15以及CMA2的决议文本草案(12月14日早7点48分)。尽管COP25主席表示这份文本草案平衡了各方的意见,并最大限度地底线了共识,然而在接近一个小时的盘点会议中,没有任何缔约方对该草案表示支持。绝大多数国家都认为气候雄心没有在这份草案上得以体现,违背了《公约》与《协定》精神。

首先,随着2020年临近,评估2020年前气候行动的进展对于各方落实《公约》及《协定》长期保护目标至关重要。但COP25大会决议草案未能体现这一点。对此中国、马来西亚(代表立场相近发展中国家)以及埃及(代表非洲国家集团)表示不能接受。

此外,为确保实现《协定》所设定的1.5℃温控目标,各国在持续编制的国家自主贡献(NDC)中逐步提升气候雄心是关键。根据《协定》,各国需要在明年(2020年)提交新的NDC,以展示其更具雄心的气候行动方案。但CMA决议草案几乎遗忘了2020年更新NDC这一重要元素,仅在文中提出“鼓励”(Encouraging)各缔约方在2020年展示最强的雄心,以回应气候行动的急迫性并促进落实《协定》长期目标,而不是“要求”(Requests)各缔约方以更新NDC的形式来展现增强的气候雄心,缺乏对展现雄心形式的必要约束。欧盟、中国、墨西哥、韩国、小岛屿国家联盟、最不发达国家、非洲国家集团、立场相近国家集团、拉丁美洲和加勒比海国家集团,甚至包括澳大利亚(历年化石奖热门得主之一),均对此表示非常不满。墨西哥指出决议草案缺乏雄心将导致失败。挪威表示全球目光都聚焦于马德里,各缔约方需要立即采取强有力的气候行动来证明其实现1.5℃目标的决心,向处于气候危机之下的人民作出回应。马绍尔群岛谈判代表也表示,如果本次会议没能强调增强雄心的紧迫性,她无法对自己的孩子说我们已经放弃了你的未来。

基于各方反馈,最终决议纳入了增强NDC的文本。大会对各缔约方到2020年前的减排行动距离实现2°C乃至1.5°C温升控制目标的巨大差距表示严重忧虑,并再次强调(re-emphasizes with serious concern))弥合差距的紧迫性。同时“忆及”(recalls)每个缔约方在更新NDC时需比现有NDC更进一步,体现其可能达到的最高雄心水平,并体现基于各自国情的共同但有区别的责任与各自能力。

《协定》第六条:“赶上了进程却缺乏实质进展”的担忧

根据12月14日上午《公约》秘书处公布的相关草案,各缔约方要求附属机构(SB)在2020年安排至少两次会议,就《协定》第六条第4款所提出的新市场机制的具体执行过程编制规定,并针对《京都议定书》第十二条下清洁发展机制以及其他现存市场机制进行评估,以完善新市场机制的相关规则。此外,各缔约方还要求SBSTA就执行《协定》第六条的方法、模式和程序进提供建议,并起草有关报告、基准线、注册登记、份额收益(Share of Proceeds, SOP)、全球减排以及申诉权和申诉权益等具体内容的执行规则,供各缔约方在2020年《协定》第三次缔约方大会(CMA3)审议并通过。该决议草案还提出各缔约方将在2026年CMA9会议上对市场机制的规则、模式和程序进行评估,并不晚于2028年完成这一评估。

在议题层面,上周SBSTA会议中各缔约方在避免双重核算、《京都议定书》下的减排量是否应被允许用于2020年后以落实NDC、份额收益安排以及促进维护人权等存在分歧,大会闭幕前仍未得到解决。尽管谈判进程缓慢和闭幕推迟已经是历年来缔约方大会的“Business as Usual”情景,但本次COP25期间,《协定》第六条执行细则相关谈判的缓慢进程仍不免令人一度产生“赶上了进程却缺乏实质进展”的担忧。有观察员指出,在现阶段各方仍无法就关键议题达成共识的情况下,“宁愿在COP25达不成共识,也不要达成一份糟糕的协议”(No deal in COP25 is better than a bad deal),明年仍有机会继续磋商以期达成共识。如果各国为了“达成协议”而在最后的关键时刻草草结束谈判,将对今后《协定》第六条的落实产生严重影响,并将削弱市场机制在促进全球减排方面的作用。

“圣何塞原则”倡议要求稳健且富有雄心的《协定》第六条实施细则

为了确保《协定》第六条谈判达成稳健且富有雄心的成果,大会第二周,多个国家发起了名为“圣何塞原则”倡议(San Jose Principles),提出《协定》第六条实施细则应有助于确保环境完整性并最大程度体现减缓雄心、市场机制应促进实现全球减排、应禁止2020年前产生的《京都议定书》下减排量用于2020年后减排核算、避免双重核算、配额分配方法和基准线的设置应促进落实国内NDC并有助于落实1.5℃目标等要求。

截至当地时间12月15日凌晨,共有31个国家宣布支持该倡议,包括哥斯达黎加、哥伦比亚、巴拉圭等发展中国家、马绍尔群岛、斐济、瓦努阿图等小岛屿国家、卢森堡、德国、西班牙、荷兰、挪威、法国、芬兰等欧盟成员国以及瑞士、新西兰等非欧盟成员国的发达国家。德国环境、自然保护和核安全部部长Svenja Schulze表示《协定》第六条对于落实《协定》十分重要,其执行细则必须确保能够提升气候雄心,“圣何塞原则”所要求的内容正是确保环境完整性和稳健机制的根本。哥斯达黎加环境和能源部部长Carlos Manuel Rodriguez呼吁其他缔约方一道支持这一倡议,以建立公平、稳健的全球碳市场。与此同时,观察员指出,“圣何塞原则”十一条内容中并未纳入市场机制的实施过程应维护人权和原住民的权利,这一呼吁似乎随着谈判不断拖沓而逐渐消失。环保组织希望芬兰、法国等欧盟成员国的加入能够间接促进欧盟作为一个整体对“圣何塞原则”表示支持,并希望欧盟成员国能够协调目前支持该倡议的国家,将维护人权和原住民的权利纳入“圣何塞原则”之中。

损失与损害华沙国际机制

CMA2与COP25大会分别审议了损失与损害华沙国际机制的成果。CMA2大会通过了有关损失与损害华沙国际机制(WIM)的决议。根据决议,《协定》各缔约方重申华沙国际机制对帮助发展中国家避免、减少以及应对气候变化不利影响所导致的损失与损害方面的重要作用,“要求”(request)华沙国际机制执行委员会(ExComm)明确相关的方式,以促进从业者与气候脆弱性国家之间经验和知识的分享,“鼓励”(encourage)各缔约方通过其各自的国家联络人(national focal point)建立与损失与损害有关的联络人。但根据COP决议,在《公约》缔约方大会框架下开展的华沙国际机制治理的磋商没有得出结论。美国要求将WIM仅留在CMA框架下讨论,许多发展中国家对此表示反对,认为此提议若获通过,那么明年即正式退出《协定》的美国将免于承担与损失与损害相关的任何义务。图瓦卢代表指出,企图回避数以百万的人们正面临气候灾难这一事实的行为无异于人道主义罪行。发展中国家重申了WIM成立于COP框架下,因此COP与CMA均有责任推动损失损害问题的进展,并要求此项决议需要同时在CMA与COP大会上审议通过。基于此分歧,相关讨论将于明年COP26大会期间继续进行。

资金方面,大会“敦促”(urge)扩大对极具气候脆弱性的发展中国家在资金、技术和能力建设方面的支持。针对此条款,77国集团与中国、图瓦卢、伯利兹、乌拉圭等缔约方指出现有决议删除了关于资金提供方(发达国家缔约方)的文字,这模糊了《公约》及《协定》下发达国家因其历史排放而应向发展中国家提供充分支持的义务。尽管发展中国家同意通过此条款,但要求大会记录这一顾虑。

同时,大会还“注意到”(Take note of)CMA2决议邀请绿色气候基金(GCF)为发展中国家提供应对损失与损害议题资金,“要求”(request)ExComm与GCF合作,明确发展中国家从GCF获得气候资金的方式,并“要求”(request)ExComm到2020年底成立专家组,就华沙国际机制相关工作起草工作计划。

此外,大会通过了77国集团与中国所提出的“圣地亚哥网络”(Santiago Network)建议。该网络将在华沙国际机制下,进一步促进有关组织、机构、网络和专家提供技术援助,以在极具气候脆弱性的国家中开展国家、地区、地方各级别开展相关行动。

长期气候资金

根据相关决议草案,缔约方大会对近期各国对绿色气候基金(GCF)、适应基金、最不发达国家基金以及气候变化特别基金的注资及注资承诺表示“欢迎”(welcome)“敦促”(urge)发达国家缔约方继续调动气候资金,并平衡用于减缓和适应的资金,以确保发展中国家缔约方获得充足的资金适应气候变化,“邀请”(invite)各缔约方在2020年8月15日前递交其对落实到2020年每年1000亿美元气候资金目标的意见,并“要求”(request)各缔约方持续在其本国国内加强环境和政策框架,以促进气候资金的动员和有效部署。缔约方大会还重申了气候资金的重要性,并决定在《公约》缔约方大会下继续开展相关讨论。在CMA2闭幕式上,埃及(代表非洲国家集团)、尼加拉瓜、马来西亚(代表立场相近国家集团)、阿拉伯国家集团对案文第13段表示异议,认为该条款的语言不是各方讨论并通过的语言,要求主席采用前一版的文字。然而瑞士认为当前文本是各缔约方最后讨论的版本,且当时没有缔约方提出反对。美国认同瑞士的声明,但并不同意瑞士与埃及分别提出的案文。日本则认为前一晚的讨论并没有形成一致的结论。鉴于此,主席建议将此条款留待明年COP26继续讨论。

面对这一分歧,发展中国家缔约方表示极度失望,认为气候雄心不仅在于增强减缓与适应行动,还在于增强对发展中国家落实气候行动的支持力度。尽管欧盟提出当前存在分歧的条款并不意味着发达国家不打算履行气候资金支持的承诺,但发展中国家代表纷纷表达对于此议程未能取得成果的失望。埃及在欢迎欧盟的发言后,对德国、英国以及法国承诺向GCF气候资金注资规模翻倍表示感谢。

性别问题与气候变化

性别问题是本次会议取得进展的部分议题之一。如上篇观察文章所述,在评估了2014年设立的“性别问题利马工作方案”及性别问题行动计划后,SBI51会议通过了增强的五年期性别问题利马工作方案以及附件中的性别问题行动计划(Enhanced five-year Lima Workprogram on gender and its gender action plan),并将此决议提交给COP大会供审议和通过。

根据SBI决议,缔约方将在2025年SBI会议审议增强的性别问题利马工作方案,在2020年6月的SBI会议上对性别问题行动计划的进展进行中期评估。同时“鼓励”(encourage)缔约方指定国家性别问题和气候变化联络人,并为其提供支持,以便其参与气候谈判以及气候行动实施与监测的进程。

令许多缔约方惊讶的是,主席于周六发布的COP25决议草案并未体现增强的五年期性别工作方案与行动计划。在墨西哥、乌拉圭、阿根廷与瑞士等缔约方的要求下,更新的COP决议对增强的五年期性别问题利马工作方案以及性别问题行动计划表示“欢迎”(Welcome),以促进UNFCCC进程中的性别平等与女性赋能,并鼓励缔约方推进此行动计划的落实。相关决议草案在闭幕式中获得通过。

海洋与气候变化

作为蓝色”COP“,本届大会围绕海洋与气候变化问题进行了磋商,并在COP决议文本对海洋议题的成果做出了体现。根据COP25大会决议,缔约方赞赏COP25主席为突出海洋问题重要性所作出的努力。海洋是地球气候系统以及在气候变化背景下保证海洋与沿海生态系统完整性所不可或缺的一部分(决议第30条)。决议要求SBSTA在2020年6月举行的第52次会议上,举行围绕海洋与气候变化的对话,考虑如何增强此议题下的减缓与适应行动(决议第31条)。同时邀请缔约方和非费缔约方利益相关者在2020年3月前提交相关材料,供举行上述对话时参考。并要求SBSTA主席就上述对话准备非正式总结报告。

闭幕式中,巴西提出要删除上述决议中与海洋和陆地相关的条款,尤其是与海洋相关的第30条,表示其完全无法接受。鉴于IPCC海洋与冰冻圈报告的科学结论以及诸多太平洋岛国、沿海国家以及陆地国家对于气候变化与海洋及陆地的紧密关系的重视,巴西的主张遭到了印尼、哥斯达黎加、图瓦卢、伯利兹、挪威、澳大利亚、新西兰、沙特阿拉伯、马绍尔群岛、加拿大、俄罗斯、欧盟、非洲集团、最不发达国家以及环境完整性集团的强烈反对。阿根廷也曾对决议纳入陆地内容持保留态度,但经过连夜磋商,阿根廷于闭幕式中表示,尽管其曾有顾虑,但仍愿意接受现有的文本。图瓦卢代表指出,海洋是小岛屿国家赖以生存的地方,海洋与气候变化的重要性必须得以体现。主席曾一度提出保留此条文本并以脚注的形式说明巴西在此条的立场,这一试图缓解分歧的举措也遭到巴西的反对。但随后不久,在图瓦卢和伯利兹的坚持下,巴西表示尊重图瓦卢等小岛屿国家的国情,同意保留关于海洋的条款。巴西此举获得了现场各缔约方代表及观察员的掌声,印尼与俄罗斯也相继发言,对巴西的选择表示感谢。

长期全球目标的阶段性评估

根据大会决议,各缔约方决定第二此阶段性评估有有助于促进各缔约方对长期全球目标和落实《公约》长期目标情景的理解,评估目前行动与落实目标之间存在的差距以寻找出机遇和挑战,并对各缔约方行动的总体效果进行评估。第二次阶段性评估将自2020年中启动,并于2022年结束,并计划于SB53(2020年11月)至SB55会议(2021年11月)期间展开专家对话。各缔约方还进一步决定,将考虑在2024年COP30会议上继续进行阶段性评估。届时,《协定》下要求的第一次全球盘点已经完成,因此缔约方决定全球盘点的内容也将被纳入下一次阶段性评估。

谈判场外的气候行动助力实现1.5℃目标

COP25大会召开前,欧洲议会于11月28日批准一项决议,宣布欧洲和全球进入气候和环境紧急状态(climate and environmental emergency),并希望欧盟委员会确保所有相关的立法和预算提案都应符合1.5℃目标的要求。12月11日,欧盟委员会发布《欧盟绿色新政》(European Green Deal),提出欧盟要在2050年实现碳中和,旨在使欧洲成为“世界上首个实现碳中和大陆”。“碳中和”目标得到了除波兰外所有欧盟成员国的支持。《绿色新政》为欧洲清洁转型提供了路线图,概述了转型所需的投资及融资工具,并对如何确保公正的包容性转型作出说明。此外,欧盟委员会新任主席Ursula von der Leyen女士在其竞选时发布的政见(A Union that strives for more: My agenda for Europe)指出,计划推动欧洲在未来十年内投入1万亿欧元,推动可持续的投资,应对气候变化。根据计划,欧盟将于2020年年中向《公约》秘书处提交更新的NDC。另据统计,截至目前已有80个国家表示将于2020年提交更具雄心的NDC,其温室气体排放量之和占全球总排放的10.5%。

同时,丹麦于12月6日率先通过一项新的气候变化法案,计划到2030年,较1990年水平减少70%温室气体排放,并将自2020年起,每五年一次更新具有法律约束力的减排目标,以确保到2050年实现碳中和。在此基础上,该法案进一步要求丹麦政府每年编制一份报告,说明为了实现气候目标所采取的行动。此外,丹麦表示其将遵守应对气候变化的国际义务,为发展中国家提供气候资金支持。

中国也于COP25现场的中国角举办边会,介绍了2019年以来中国全国碳排放权交易市场的建设进展。中国于2019年3月发布了《碳排放权交易管理暂行条例(征求意见稿)》,为全国碳市场建设和运行提供了政策基础和立法保障,也向社会释放了积极信号。生态环境部副部长赵英民在边会致辞中指出,截至2019年10月底,中国7个碳排放交易试点地区的碳排放配额成交量达到3.47亿吨二氧化碳当量,通过市场手段控制温室气体排放的效果初步显现。根据生态环境部相关安排,中国预计在“十四五”期间基本建成制度完善、交易活跃、监管严格、公开透明的全国碳市场,实现全国碳市场的平稳运行。

财政与金融方面,51个国家的财政部长于COP25大会第二周通过“财政部长气候行动联盟”(Coalition of Finance Minister for Climate Action)承诺应对气候变化,旨在推动更强有力的气候行动,帮助各国调动和调整实施NDC所需要的资金,并在联盟成员国经济计划制定过程中纳入气候风险和脆弱性等因素。此外,欧洲投资银行(EIB)也于COP25大会前发布新的能源贷款政策,宣布将从2021年底终止对化石燃料能源项目投融资,未来将增加对低碳、零碳技术的支持,促使欧盟到2030年实现可再生能源比例达到32%的目标,并将加速清洁能源创新,保证公平能源转型。EIB副总裁Emma Navarro女士指出,EIB此举将以前所未有的规模调动投资,以支持全球气候行动项目,实现巴黎气候目标。

展望2020:全球气候行动的关键之年

即将到来的2020年将是全球气候行动的新里程碑。届时,《公约》第26次缔约方大会(COP26)将于英国格拉斯哥召开,意大利则将与英国合作举办COP筹备会议(Pre-COP)。

根据《协定》要求,各缔约方需要在2020年递交更具有雄心的NDC,《协定》还邀请各缔约方在2020年公布到本世纪中期的长期温室气体低排放发展战略。在这一过程中,《协定》各缔约方需要充分尊重科学研究所揭示的紧迫性,听取气候脆弱性群体和原住民的呼声,最大程度地展现包容性和雄心。

此外,发达国家缔约方还需要加快调动长期气候资金的步伐,尽快为落实2025年后每年不少于1000亿美元气候资金目标提供路线图,并就因气候变化的不利影响导致的损失与损害为最不发达国家与小岛屿国家提供在资金、技术和能力建设等方面提供支持。

与此同时,各国不应忽略2020年前气候行动的重要性。各缔约方需要充分盘点2020年前的气候行动,发达国家缔约方还需要继续增强行动力度,充分落实到2020年每年提供1000亿美元气候资金的目标,并加强对发展中国家提供技术转让与能力建设相关的支持

结语

正如民间组织代表发言所说,气候变化谈判不能是零和博弈,人类也无法与自然谈判,而我们当下的行动影响的是青年人的未来。面对气候科学所揭示的紧迫性、全球各界人民的呼吁以及自下而上的行动,各国领导人需要展现出更大的政治意愿、领导力与行动力,在具有分歧的议题上相向而行,共同探索增强减缓、适应与支持力度,在应对气候变化过程中尊重并促进性别平等、人权及原住民权益和代际公平、确保公正转型的可持续发展路径。

联合国秘书长古特雷斯在COP25闭幕后表示:”尽管COP25的成果不尽如人意,但我将比任何时候都更加坚定地致力于在2020年推动各国根据科学结论的要求采取必要的行动,实现到2050年碳中和目标以及1.5℃温控目标。”

相关链接

COP25谈判观察之一

IPCC《气候变化中的海洋和冰冻圈》特别报告获得通过