马德里当地时间12月10日凌晨2点09分，《联合国气候变化框架公约》第二十五次缔约方大会（COP25）的附属科学与技术咨询机构第51次会议（SBSTA51）宣布闭幕，附属履行机构第51次会议（SBI50）于12月9日晚21点31分闭幕。至此，附属机构（SB）完成了全部议程的磋商，各缔约方通过了各项议程的决议草案，并交由《公约》缔约方大会（COP）以及《巴黎协定》缔约方大会（CMA）继续讨论并审议。
SBSTA item12 contact group在历经数个小时的推迟后，终于在当地时间12月9日深夜结束，各缔约方代表即将继续参加SBSTA51会议闭幕式 （摄影：创绿研究院）
本次COP25作为2020年前最后一次缔约方大会，对于全球跨入“后2020”时代（post-2020）来说至关重要。本次大会 的口号为“是时候采取行动了”(Time for Action)，与COP22马拉喀什气候大会的口号“行动时刻”（Action Time）遥相呼应。政府间气候变化专门委员会（IPCC）主席指出，目前全球碳排放仍在持续增长，各国亟须采取行动，推动经济去碳化发展，实现《巴黎协定》所设定的温控目标。联合国秘书长古特雷斯也再次强调了全球增强气候行动力度的紧迫性，呼吁各缔约方应精诚团结，加速能源转型，共同应对气候危机(Climate Emergency)。
然而，多个国家集团和国家的谈判代表对目前谈判进程的缓慢与拖沓表示担忧。经过为期一周多的谈判与磋商，各缔约方在《巴黎协定》第六条的实施细则、损失与损害华沙国际机制、长期气候资金、共同时间框架等议题的多处条款无法达成一致，只能留待已陆续抵达马德里的各国高级别官员在缔约方大会中继续磋商。
《协定》第六条的实施细则
《协定》第六条的相关谈判尤为艰难。谈判主要围绕《协定》第六条第2款、第4款和第8款展开，在去年COP24大会和今年6月波恩年间会（SB50）的基础上进一步完善第六条的实施细则。《协定》第六条第2款（6.2) 指出，缔约方之间可以在自愿的基础上开展合作，使用国际转让的气候变化减缓成果来实现国家自主贡献，并要求这些合作应促进可持续发展，确保环境完整性和透明度，并确保避免温室气体减排量的双重核算。第4款(6.4）和第8款（6.8）则进一步要求建立国际市场机制和非市场机制来帮助各缔约方落实NDC。
各缔约方在谈判中主要分歧之一是各国在2020年前通过《京都议定书》市场机制下所产生的减排量是否应被允许用于2020年后的国际转让，并用于落实买方国家的NDC。巴西、印度等新兴经济体和阿拉伯国家集团主张上述减排量应被允许使用，认为此举将有助于促进各国对2020年后市场机制的信任。然而，这一主张遭到了大部分缔约方的反对。目前，巴西、印度、韩国等国家持有大量上述减排量，如这些减排量不受约束地进入2020年后新的国际碳市场，尤其是在新市场建立之初就大量流入，将对碳价造成严重影响，同时使这些国家几乎“毫不费力”就完成其在NDC中作出的减排承诺，这将大幅削弱市场机制促进减排的作用，也无法保证碳市场在降低减排成本方面的作用。
根据SBSTA最新谈判文本草案，6.2案文草案仍有两个选项待商讨。选项一提出在《京都议定书》下获得的核证减排量，不应被任何缔约方用于落实NDC目标（shall not be used），较前一版本中的“may not be used”在文本语言上有所增强，但选项二则提出在本次决议中不对《京都议定书》的减排量安排作任何说明。6.4的案文草案对将《京都议定书》下减排量用于第4款所述之市场机制的活动和机制分别提供了若干选项，包括要求不得将2020年前减排量转化至2020年后国际碳市场使用、将联合履约（Joint Implementation）和清洁发展机制（CDM）下的减排量区分对待、为减排量的转化使用设定时间门槛等多个提案。
另一方面，在市场机制的“份额收益”（Share of Proceeds, SOP）安排方面，各方仍有许多分歧。《协定》第六条第6款提出，第六条第4款所述机制下开展的活动所产生的一部分收益（share of proceeds）应用于负担该机制相关的行政开支（Administrative SOP），以及援助特别易受气候变化不利影响的发展中国家将缔约方支付适应费用（Adaptation SOP）。
根据相关文本草案，各缔约方同意将相关SOP注入适应基金（Adptation Fund），以帮助发展中国家适应气候变化，但对如何计算SOP则持有不同观点。部分国家支持按照市场收益的一定比例来计算SOP，但对于比例的设定也尚未达成一致观点；部分国家则表示应当用一定的金额来规定SOP。此外，部分国家还主张第2款国际减缓转让机制也应用SOP机制，以支付发展中国家缔约方的适应费用，但遭到了欧盟的坚决反对。目前相关文本草案中列出了四个选项，其中有的选项对SOP的计算进行了说明，但仍有一条选项提出“鼓励”（encouraged）在参与第六条第2款所规定的国际减缓转让机制时“自愿对适应相关资金做出贡献”（to deliver a voluntary contribution to adaptation finance）。
此外，各缔约方还对市场机制是否应确保维护人权及土著居民权益这一点展开交锋，此项讨论主要基于过去《京都议定书》时代，一部分清洁发展机制项目的建设遭到侵犯人权和贪污腐败的批评。澳大利亚、瑞士、欧盟和新西兰等国家均主张市场机制应当将人权纳入考量，但俄罗斯则坚决反对，认为此举无助于市场机制规则的确立。
尽管在本次大会召开前，SBSTA主席已指出各缔约方过去的行动速度十分缓慢，呼吁各缔约方在马德里加快步伐，以确保建立完善而严谨的国际减缓转让机制，但相关谈判进程依然一再拖沓，共识难以达成。SBSTA针对《协定》第六条的决议也指出，目前现有谈判文本无法体现各缔约方之间的共识。
损失与损害华沙国际机制（Warsaw International Mechanism）
大会正式召开前一天（12月1日），各缔约方对有关损失与损害问题的华沙国际机制（WIM）的执行情况进行了总结与回顾，评估了自华沙机制建立以来该机制如何为避免、减少和解决损失与损害提供了支持，并对该机制后续的相关安排进行讨论。此后，各缔约方在上周还就WIM机制对气候变化所导致的缓发不利影响（缓发事件）的应对、风险评估和资金支持（包括筹集资金和强化工作流程两方面）等议题交换了意见，草拟了一份有关WIM机制的评估报告草案，供本周高级别缔约方会议中谈判并通过。
在有关华沙国际机制的回顾与评估方面，最不发达国家提出，在降低针对气候变化不利影响的风险评估成本方面，最不发达国家需要技术援助。圣卢西亚表示目前WIM机制在应对缓发事件方面尚未采取有意义的举措，认为应将科学结论纳入相关工作的考量。几内亚对此表示赞同，并提出应当明确具体的工作计划，为加强行动提供指引。欧盟则认为目前国际社会已有许多就应对缓发事件展开的双边合作，这些合作的形式可以为各国在WIM机制下进一步开展相关工作提供参考。欧盟还表示应就如何更好地应对缓发事件进行知识共享，提出科学界需要关注缓发事件，呼吁更多的研究学者对此开展研究工作。厄瓜多尔对此表示赞同，并提出各国需要凝聚政治意愿，促进科学界在损失与损害领域加强研究，为决策者提供参考。
小岛国和最不发达国家等极具气候脆弱性的国家历史上温室气体排放量仅占全球总排放的一小部分，但却最易受气候变化的不利影响，因此多年来一直主张发达国家应就其因气候变化受到的损失进行资金补偿，并要求成立专门的工作组，协调损失与损害资金的相关工作。发达国家则试图将损失与损害议题合并到气候适应议题的讨论之下。经过上周的讨论，各缔约方在WIM机制评估报告的草案中，列出了与资金支持相关的内容，主要集中在调动资金支持和强化WIM机制工作流程两部分。
调动资金支持方面，报告草案中就WIM机制的常务执行委员会（Executive Committee, ExComm）如何就调动资金以开展工作的模式提供了三个选项（options）。选项一中针对相关模式的说明相对全面，要求《公约》下的资金机制运作实体将其关注范围扩展至缓发事件、全面风险评估、因气候变化所导致的移徙和流离失所以及非经济损失等相关的领域，以支持发展中国家在上述领域开展工作，并决定气候资金常设委员会（Standing Committee on Finance）“应当”（shall）与ExComm合作，为上述相关工作提供指引，以确保资金能够被用于避免、减少以及应对（avert, minimize and address）因气候变化对发展中国家造成的损失与损害。此外，选项一还要求绿色气候基金（GCF）通过适当的方式，加快获得充分、额外的新的气候资金，以帮助发展中国家开展上述相关工作。选项二和选项三则在文本语言上相对弱化，并删去了要求GCF开展工作的段落。
强化机制工作流程方面，报告草案中同样列出三个选项。选项一提出ExComm应在2020年成立专家工作组，就目前国际社会在资金、技术和能力建设方面的差距进行分析，并为如何弥合差距提供建议，以确保相关支持力度不断增强。选项三也提出成立专家工作组，但在其工作范围上与选项一的内容有所区别。选项二则在文本语言强度上更为弱化。
闭幕式上，巴勒斯坦代表G77+中国集团再次呼吁发达国家为损失与损害提供气候资金支持：“我们知道我们的工作还没有完成，结论草案仍待定稿。我们敦促发达国家动员新的、额外的资金以支持发展中国家应对气候变化造成的损失与损害。”
除资金外，发展中国家缔约方还呼吁在开展与损失与损害相关工作时需要将人权和性别议题纳入考量，并将处理气候脆弱群体所受的损失作为优先工作事项。科威特还呼吁应当维护气候难民的权益。报告草案对此做出回应，指出缔约方在开展与损失与损害相关工作时，需要将人权、健康发展、原住民族权益、儿童和残障人士权益以及气候脆弱群体的权益纳入考量，并需秉持性别平等和代际公平原则。
共同时间框架
上周，各缔约方在SBI51会议中，继续就《协定》第四条有关国家自主贡献的共同时间框架展开磋商。去年COP24期间，经过反复几轮磋商，各缔约方决定自2031年起为国家自主贡献采用共同时间框架，但并未就共同时间框架的时间周期达成一致。今年6月波恩SB50会议期间，虽然又经过一轮紧密磋商，但各方仍未能够形成共识，最终留下了6个备选方案有待今年COP25会议期间继续讨论。然而在上周的磋商中，相关备选方案一度增加至12个，最后降至目前的10个选项。
经过初步比对，目前文本草案中的10个选项中，前6项和之前SBI50所得出的6个选项差别不是很大，新增的4个选项则无疑为各缔约方达成一致形成更大的挑战。此外，各缔约方仍未就何时决定使用何种共同时间框架做出决定。目前的草案中包括2020年11月、2021年11月、2023年12月之前、2020年6月再对决定将于何时决定共同时间框架以及“没有必要为何时决定使用何种共同框架做出决定”。毫无疑问的是，尽早确定NDC所应采用的共同时间框架有助于为各国更新NDC提供清晰的指引，并能够降低评各国气候行动集体目标的成本。若将共同时间框架留待2023年再做决定，将对部分国家更新NDC造成影响，不利于提振其气候雄心。
值得关注的是，根据大会正式议程，该议题在本次会议期间仅被分配到两个半小时供各缔约方谈判，巴西对此表示不满，认为如此匆忙的时间安排完全不足以使各缔约方展开充分磋商，要求《协定》缔约方会议（CMA）期间可以分配更多时间。
1000亿美元的小目标和长期气候资金
十年前（COP15，2009年），发达国家缔约方在哥本哈根承诺到2020年前实现每年向发展中国家提供1000亿美元资金，支持发展中国家应对气候变化。2015年COP21大会期间，发达国家缔约方承诺将继续履行在《公约》框架下提出的1000亿美元气候资金承诺，并将设定2025年后每年动员不低于1000亿美元的新的气候资金承诺。
发展中国家要求发达国家兑现承诺，且气候资金应该是新的、额外的、兼顾减缓与适应的资金，即不能把发达国家官方发展援助重打上气候标签列为其中，并要求这些资金应来自公共资金。同时，鉴于气候资金重减缓轻适应的情况，发展中国家要求将用于适应的资金规模扩大至气候资金的一半，以平衡用于适应和用于减缓的资金。
十年之后，尽管28个国家于今年10月承诺向绿色气候基金（GCF）提供97亿美元气候资金，但目前GCF的资金池仍然远低于每年1000亿美元这一气候资金目标。如此前在COP25大会展望中所述，发达国家仍需加快行动步伐，以透明、可预见、基于公共资金的方式，向发展中国家提供充足、持续、及时的支持。本次谈判期间，G77集团对气候资金目标的落实表示关切，认为在2020年即将到来之际，发达国家落实气候资金目标将有助于促进发展中国家和发达国家之间的政治互信。立场相近国家（LMDC）和最不发达国家（LDC）对此表示支持，LDC还呼吁发达国家需要加强气候资金的雄心。
根据长期气候资金议题工作组（COP25 agnda item 8）联席主席所草拟的决议文本草案，各缔约方再次重申1000亿美元气候资金目标，但尚未就“呼吁（urges）”抑或是“提醒”（reminds）发达国家扩大资金调动规模达成共识，两者在文本语言强度上显然不同。文本草案中提出，所有发展中国家缔约方均能够获取气候资金支持，而不受其他条件的限制，并表示发达国家亟须为发展中国家，尤其是为极具气候脆弱性的发展中国家提供更大资金规模的、充分的、可持续的、可预期的、可获得的、新的、额外的、来自公共部门、无条件赠款形式的资金。
围绕长期气候目标的讨论，在文本草案中，也存在三个选项。选项一提出，决定在2020年后，各缔约方将在COP框架下继续展开长期气候资金的讨论；选项二重申COP19大会决议（3/CP.19）内容，提出到2020年结束对长期气候资金的讨论；选项三则提出在本次COP25中不对此议题做出决定。
性别与气候变化
为了推动《公约》下所有目标与行动都纳入性别因素，2014年，COP20会议决定设立“性别问题利马工作方案”，以促进性别平衡，并将性别因素纳入缔约方和《公约》秘书处实施《公约》和《协定》的工作，从而实现促进性别平等的气候政策和行动。此后，COP22大会决议有决定将该工作方案延长三年，并于今年COP25期间对工作方案进行审查。
为了进一步促进女性全面、平等和有意义地参与和推广促进性别平等的气候政策，并将性别观点纳入《公约》的实施以及缔约方、秘书处、联合国下各实体和各利益相关方所开展的工作之中并列为主要考虑因素之一，该方案制定了“性别问题行动计划”，包括能力建设、知识分享和交流、实现性别平衡、参与和妇女领导力、一致性、性别响应性实施和执行手段以及监测和报告等优先领域。
经过多次的非正式咨商环节，各缔约方在SBI51闭幕大会上通过案文草案，供COP25大会审议。案文草案指出，气候变化对女性和男性的影响存在差异，由于普遍的历史性和长期的性别不平等现象，这些差异在发展中国家以及一些地方社区和原住民中尤为明显。根据案文草案，SBI会议通过了增强的五年性别问题利马工作方案以及草案附件中的性别问题行动计划(enhanced five-year Lima Workprogram on gender and its gender action plan，并将在2025年SBI会议审议增强的性别问题利马工作方案，在2020年6月的SBI会议上对性别问题行动计划的进展进行中期评估。同时鼓励(encourage）缔约方指定国家性别问题和气候变化联络人，并为其提供支持，以便其参与气候谈判、实施与监测的进程。
案文草案中还有两处内容仍待磋商。其中关于在采取气候行动时如何将各国在性别相关问题的相应义务纳入考虑方面，案文草案存在三个选项，选项一为忆及（recalling)各缔约方在应对气候变化时需尊重、促进并考虑各缔约方在人权与性别平等上的相应义务，选项二为认识到(recognising)气候变化是人类的共同关切，各缔约方需要在应对气候变化时，尊重、促进并考虑基于其各自国情与社会经济能力，在性别平等、女性赋能和代际公平以及发展的相应义务，选项三为在实施性别行动计划时考虑（taking into account)劳动力的公正转型。这三个选项将留待COP会议进行协调。
结语
马德里气候大会已进入第二周，许多悬而未决的议题都将交由各缔约方高级别官员继续展开紧密的谈判与磋商。马德里时间12月10-11日还将召开连续五场高级别会议。我们期待各缔约方能够在气候危机之下展现极强的气候雄心和气候行动力，回应本次会议口号“Time for Action”的号召，为即将跨入“后2020时代”的国际气候治理注入政治驱动力。
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