观点 | COP22:细说气候资金

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截至发稿时止,已有111个《联合国气候变化框架公约》(简称《公约》)缔约方批准了《巴黎协定》(简称《协定》)。《协定》的迅速生效以及越来越多的国家加入其中,彰显各国积极应对气候变化的雄心。巴黎气候大会之后,各国一致认为加速转化气候承诺为切实行动是全球气候治理的关键所在。

截至发稿时止,已有111个《联合国气候变化框架公约》(简称《公约》)缔约方批准了《巴黎协定》(简称《协定》)。《协定》的迅速生效以及越来越多的国家加入其中,彰显各国积极应对气候变化的雄心。巴黎气候大会之后,各国一致认为加速转化气候承诺为切实行动是全球气候治理的关键所在。

《联合国气候变化框架公约》第二十二次缔约方大会   COP22MA  摄

历来,气候资金都会是气候大会谈判中的重点议题。如创绿研究院在上周的观察文章所指出,作为本次大会三大重点之一,气候资金就是讨论长期适应融资以及《巴黎协定》是否沿用适应基金。

在应对气候变化上,脆弱国家更容易受到影响。由于碳排放导致的全球急速升温,使得众多小岛屿国家在应对极端天气造成的巨额经济损失同时,亦要投入大量资金用于建设适应气候变化的基础设施,例如将住宅区迁移至在更高的位置以防止洪涝灾害。因此,制定长期且连贯性的资金支持机制至关重要。

发达国家曾在2009年哥本哈根大会承诺2020年前实现每年向发展中国家提供1000亿美元资金,支持发展中国家应对气候变化,并在巴黎承诺于2025年后将以每年1000亿美元为最低限度,持续扩大气候资金规模。这笔资金听似数额庞大,但联合国环境署《2016年适应差距报告》中指出,发展中国家适应气候变化的成本远远高于此前预期,并预计到2050年,全球每年用于适应的资金将攀至5000亿美元之高,远高于所承诺的1000亿美元。

虽然发达国家这一承诺能够帮助发展中国家更好地应对气候变化,但是《协定》中并未明确规定出资方式、资金来源、核算以及落实方案等,这将可能对长期气候融资落实的速度产生影响,并进一步对发展中国家应对气候变化造成不可预期的影响。

此前,气候资金常设委员会(SCF)于10月向《公约》秘书处提交了2016年度气候资金双年度评估报告。该份报告对气候资金进行了估算,涵盖了气候资金从发达国家到发展中国家的流动、国内气候资金和南南合作中的气候资金吸纳以及构成全球气候资金的其他气候相关的资金流动。数据表明,2013年至2014年,发展中国家公共部门投资于减缓气候变化的资金占其累计气候投入总额的70%以上,仅20%左右的多边开发银行投资用于适应气候变化项目。

马拉喀什大会前,发达国家公布了兑现1000亿美元气候资金的路线图,并重申了落实这一目标的信心。但据该路线图显示,预计到2020年,仅有五分之一的资金将被用于适应气候变化领域。

发展中国家要求发达国家兑现在哥本哈根的承诺,动员的气候资金应该是新的、额外的、兼顾减缓与适应的资金,即不能把发达国家官方发展援助重打上气候标签列为其中,并要求这些资金应来自公共资金。同时,鉴于气候资金重减缓轻适应的情况,发展中国家要求将用于适应的资金规模扩大至气候资金的一半,以平衡用于适应和用于减缓的资金。然而,发达国家所提供的1000亿路线图中,气候资金的来源、方式和资金安排比例与发展中国家上述要求仍有差距。

会议期间,气候资金的谈判曾一度因长期气候融资问题未达成共识而停滞不前,两阵营在上述气候资金的落实方式和资金来源方面陷入胶着。

G77集团+中国再次强调期待发达国家明确将如何扩大气候资金规模,这得到了小岛屿国家的支持。欧盟表示近期将发布一个具体路线图,以增强G77+中国所要求的明确性。

挪威代表建议探讨政策对于增加气候资金规模的作用,得到了加拿大和日本代表的呼应。澳大利亚表示公共资金不是气候资金的唯一来源,也无法满足全部目标,如果将私营融资纳入考量,各国可以实现到2020年动员1000亿美元资金目标。

孟加拉国强调适应融资对于发展中国家来说最为重要,并指出气候融资中缺少对于贷款的讨论,且没有区分海外发展援助与气候资金的区别,孟加拉国指出各国需要明确公共资金的核算,尤其对于适应资金。

中国气候变化事务特别代表解振华在高级别联席会议上表示,各方应落实此前做出的2020年前应对气候变化的相关承诺,进一步完善出资路线图,并尽快提出2020年后的出资贡献目标,帮助发展中国家树立信心,应对气候变化,为2020年后落实《巴黎协定》并进一步强化行动奠定互信的基础。

中国气候变化事务特别代表谢振华发言   创绿研究院  摄

此外,特朗普当选美国下任总统也给各国落实气候资金承诺带来变数。发达国家曾承诺在2010-2012年间向最贫穷和最受气候变化影响的国家提供300亿美元作为“快速启动资金”的资金,美国承诺提供30亿美元的气候资金。然而,在特朗普上台之前,曾表示当选后撤消对联合国气候资金的支持。如果美国撤消此承诺,那么现有气候资金承诺将出现巨大的缺口,这无疑将对气候资金的兑现带来巨大影响。

COP22的抗议活动      创绿研究院  摄

在马拉喀什气候大会的谈判区会场外,部分观察员举行抗议活动,以“资金在哪”为口号,呼吁发达国家尽快完善气候资金路线图,按照承诺提供符合发展中国家要求的资金。

为改善气候资金在减缓与适应上的严重不平衡,去年巴黎气候大会建议《巴黎协定》沿用适应基金。适应基金建立于2001年,专门用于支持发展中国家的适应项目,这一机制有助于动员资金支持发展中国家的适应行动。

发展中国家以及最不发达国家正在遭受气候变化的最大冲击,但发达国家兑现气候资金行动缓慢。气候灾难下,任何国家都无法独善其身。因此,从利马COP20会议开始,有能力的发展中国家在气候供资上也主动做出安排,例如,秘鲁、墨西哥、蒙古等国家都提出像绿色气候基金注资;中国在气候变化南南合作基金的承诺也增加了发展中国家应对气候变化的信心。尽管这类气候资金并不能够取代《公约》框架下的气候资金,但是拓展资金的多样性将利于受助国采取更行之有效的应对措施。

第22届联合国气候变化大会主席、摩洛哥外交与合作大臣Salaheddine Mezouar主持会议    创绿研究院  摄

COP22于11月19日凌晨正式闭幕,巴黎协议第一次缔约方大会(CMA1)通过决议——《巴黎协定》将继续沿用适应基金,并作为落实发达国家缔约方履行承诺的具体体现。对于发展中国家来说,尤其是气候脆弱国家更需要因地制宜的资金方案,因此,气候资金中用于适应与减缓的资金比重亟待调整和完善。